日前，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（征求意見稿）和《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）出爐。

文件甫一發(fā)布，旋即引起各方爭議。乘客、司機、企業(yè)、專家各方觀點交鋒。改革，改到深處是利益。面對各方爭論，改革的推進需要更廣闊的視野、更高超的智慧，更專業(yè)的精神，更堅定的勇氣。

傳統(tǒng)模式與新模式的利益之爭

長期以來，出租汽車行業(yè)積累了一些突出問題，出租汽車經(jīng)營權(quán)不夠清晰，發(fā)展體制機制不活，缺乏主動改革動力，駕駛員負擔(dān)重，乘客滿意度不高，已經(jīng)成為行業(yè)發(fā)展的“痛點”。隨著移動互聯(lián)技術(shù)快速進入出租汽車行業(yè)，導(dǎo)致新舊矛盾交織，利益關(guān)系碰撞，深化出租汽車行業(yè)改革勢在必行。

這是一項必須從國情出發(fā)的改革。

據(jù)粗略統(tǒng)計，整個北美出租車超過5000輛的城市只有三個城市，反觀中國，現(xiàn)在每天出租車出行超過一億人次，一年是406億人次。中國的出租車出行中，相當(dāng)一部分是解決通勤問題。“有的國家出租車總量很少，改革成本很低。但中國試錯的代價將是巨大的。”在上海三亦城市規(guī)劃設(shè)計有限公司教授徐康明看來，改革必須要衡好利益關(guān)系，科學(xué)審慎推進。

然而，利益的衡談何容易。

梳理來各方意見，爭論的焦點集中于新舊模式之爭。

一是數(shù)量管控之爭。此次征求意見稿對出租車明確了數(shù)量調(diào)控的思路，引發(fā)各方爭論。

反對的聲音認為，應(yīng)實現(xiàn)出租車市場化資源配置。長期以來，國家對出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營及總量控制制度。出租車行業(yè)飽受詬病，被指為“壟斷行業(yè)”。若是要增加新車數(shù)量，時常引起“動蕩”和“不安”，而新業(yè)態(tài)的興起已大大沖擊舊有的利益格局，數(shù)量管控已不合時宜。部分專家也提出，需要多少輛出租車，不是哪個部門說了算，應(yīng)該由市場說了算，當(dāng)司機賺不到錢了，就說明市場已經(jīng)飽和了。

然而，北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚則認為，政府對巡游車管控主要是因為它的流動性，乘客不可識別性，造成乘客和駕駛員之間的信息不對稱，進行嚴格管制才能夠保證它的服務(wù)品質(zhì)。

以美國為例，20世紀80年代，有20多個城市對出租汽車解除管制，車輛數(shù)量增加了，但是價格普遍上漲，服務(wù)質(zhì)量下降，拒載不斷增多。1993年后，西雅圖等十多座城市又恢復(fù)了數(shù)量管制。

交通運輸部運輸服務(wù)司副司長徐文強認為，我國出租汽車以巡游服務(wù)方式為主，載客量小，空駛率高，大量占用了有限的城市道路資源。尤其是大型城市普遍存在交通擁堵的情況下，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展最節(jié)約使用有限道路空間、最經(jīng)濟高效的交通工具。如果不對出租汽車數(shù)量進行管制，可能會加劇擁堵，最終損害公眾利益。

二是車輛性質(zhì)是否定為“營運車輛”之爭。車輛性質(zhì)是改革的關(guān)鍵問題。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（征求意見稿）第十二條明確了從事網(wǎng)約車的車輛需符合的條件，其中包括“車輛使用性質(zhì)登記為出租客運”。

反對聲音則提出，營運車輛需遵循現(xiàn)行《機動車強制報廢標準》，營運車輛報廢年限為8年。目前相當(dāng)一部分專車是私家車，而且是閑時利用，8年報廢制度等于變相阻止私家車進入專車領(lǐng)域。因此，部分專家建議，面對“互聯(lián)網(wǎng)+”的大勢，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)的思維定義一種新的車輛性質(zhì)，界于“營運車輛”與“私家車”之間，或可單獨定性為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車輛”，對它的資質(zhì)要求、與臺的掛靠關(guān)系都應(yīng)以新思維去認真考量。

“監(jiān)管的重中之重是保障乘客的運輸安全以及相關(guān)權(quán)益。營運車輛的要求要高于非營運車輛。”參與征求意見起草的交通運輸部公路交通發(fā)展研究中心副主任王浩指出，這是一個底線，司機以贏利為目的本身就是一種營運行為，需要在車輛、駕駛員、安全和服務(wù)等方面有高于非營運車輛的標準和要求，能夠防止人員和車輛“帶病”上路，這也是保障乘客利益的必需。

三是管車、管人還是管臺之爭。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（征求意見稿）對網(wǎng)約車的車輛及駕駛員明確了具體準入條件。

反對聲音認為，互聯(lián)網(wǎng)最大的優(yōu)勢就是調(diào)動所有社會資源，但現(xiàn)在只能在相關(guān)部門批準許可的車輛和司機中進行選擇，這樣的管理思路恰恰是把網(wǎng)約車的優(yōu)勢給丟棄了。應(yīng)由政府制定統(tǒng)一的標準，但應(yīng)將審查車輛和司機資質(zhì)的權(quán)力下放給專車公司。政府重點負責(zé)臺監(jiān)管，專車公司應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

但是，也有專家認為，由于“專車”提供客運服務(wù)，管理部門對于經(jīng)營者、車輛和駕駛員提出相應(yīng)的要求，實施行政許可無可厚非。另外，由于一些臺企業(yè)對駕駛員資質(zhì)把關(guān)不嚴，存在不良記錄的人員也進入駕駛員行列。行業(yè)管理部門從維護公共利益角度出發(fā)，對駕駛員和車輛進行管理十分必要。

四是許可層級之爭。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（征求意見稿）第六條對網(wǎng)約車申請條件進行了明確，強調(diào)“向相應(yīng)的設(shè)區(qū)的市級或者縣級道路運輸管理機構(gòu)提出申請”。

反對聲音則認為，實行許可制與當(dāng)下“簡政放權(quán)”、不新設(shè)行政許可的施政方針相悖。尤其，很多專車臺是跨區(qū)域的，如果都要到設(shè)區(qū)的市級或者縣級道路運輸管理機構(gòu)申請許可，是難以做到的，且增加了政府部門尋租的空間。經(jīng)營車輛應(yīng)進行政府備案，而不是審批。應(yīng)該進一步突出讓市場在資源配置中起決定性作用。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順則指出，兩個征求意見稿符合《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，把“專車”明確為出租車的一種新形態(tài)肯定了專車的合法地位。交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭認為，出租汽車經(jīng)營是地方政府市、縣的事權(quán)，不是中央、省級政府的事權(quán)，且出租汽車經(jīng)營具有地域性特征，經(jīng)營者在當(dāng)?shù)乇仨氂蟹��?wù)機構(gòu)、人員、設(shè)備。

公司、司機、乘客的利益之辯

這是一項必須兼顧各方利益的改革。

在很多傳統(tǒng)出租車企業(yè)和司機之間，“份子錢”是利益矛盾的集合。據(jù)粗略測算，北京出租車的份子錢5175元，包含了油補1325元、駕駛員“五險”930元、出租司機工資補貼545元，出租車折舊、裸車費及營運手續(xù)1200元，這幾項加起來將4000元。此外，還包括大修、安全基金管理費等。

從事多年出租車行業(yè)的北京的哥郭京說：“有了專車，我的收入從每月7000元降至目前的5500元，以前一般工作10小時，現(xiàn)在要保持收入只能加長營運時間，每天干到13個小時。現(xiàn)在滴滴順風(fēng)車均每公里不到1塊錢，這種價格已經(jīng)造成了惡性競爭。我們希望這個臺能夠調(diào)整一下，份子錢調(diào)整一下，讓我們心態(tài)能夠更和。”對于未來改革，郭京充滿期待。

此次征求意見稿提出了“合理確定出租汽車承包費標準或定額任務(wù)”“根據(jù)經(jīng)營成本、運價變化等因素實行動態(tài)調(diào)整”等規(guī)定。“改革方案里面提出了一系列措施，首先要求各個地方取消有償使用費，這部分費用如果減掉，就可以減輕出租車經(jīng)營者和駕駛員的負擔(dān)。”交通運輸部運輸服務(wù)司巡視員徐亞華說。

對傳統(tǒng)模式進行改革的同時，如何探索新業(yè)態(tài)的利益分配模式擺在面前。

“公司給司機的待遇很豐厚，這吸引不少司機進駐到專車臺。”北京專車司機王曉峰介紹，從早7點到晚11點這段高峰時間段里，公司會給每個司機發(fā)放優(yōu)厚的補貼，封頂是120元，其中專車公司和勞務(wù)公司各抽取10%，剩下的80%就是司機獲得。

但是，隨著專車企業(yè)補貼的減少，部分專車司機收入也出現(xiàn)了下降。有專車駕駛員表示，如果沒有每單給駕駛員的倍數(shù)獎勵一定是賠錢的，因為駕駛員根本完不成叫車臺設(shè)定的流水紅線，想完成流水紅線需要超負荷工作；或者自己刷單做虛假交易。目前，專車企業(yè)與駕駛員之間的勞務(wù)關(guān)系問題，也是之前美國遇到的爭議最大的問題。此次征求意見稿要求，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)與接入的駕駛員簽訂勞動合同。

但有部分專家認為，這意味著專車司機必須成為專車臺的正式員工，這違反大多數(shù)專車司機兼職的初衷。為了保障各自的權(quán)益，臺和司機雙方簽署經(jīng)營合同是必要的，但同時應(yīng)該允許雙方簽署勞務(wù)合同，而不是勞動合同。

改革，最終要讓百姓有更多獲得感。

專車帶來出行便利的同時，如何給乘客更好的保障擺在面前。

部分專家提出，專車正受到熱烈追逐，但如果形成壟斷后，會不會綁架駕駛員和乘客？今年七、八月份開始，北京、上海等地很多市民發(fā)現(xiàn)原本廉價的“專車”一夜之間“變臉”，推出“動態(tài)加價”機制。在一些惡劣天氣情況、高峰時段“坐地起價”，“動態(tài)加價”金額最高時候是傳統(tǒng)出租車的5倍之多。

此外，如果專車發(fā)生交通事故，責(zé)任誰來承擔(dān)？本月15日，由滴滴“專車”司機與電動自行車交通事故引發(fā)的一起損害賠償糾紛案在北京市朝陽區(qū)人民法院開庭審理。滴滴公司法律顧問表示，滴滴公司僅是一個提供互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的臺，滴滴公司在網(wǎng)上將用戶的用車需求提供給運營方，撮合兩方的交易，故不應(yīng)承擔(dān)任何責(zé)任。中國保監(jiān)會消費者權(quán)益局也針對部分臺的保險政策發(fā)布了風(fēng)險提示。

相關(guān)專家建議，未來，一方面要通過“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)出租車行業(yè)進行改造，引入互聯(lián)網(wǎng)對服務(wù)進行監(jiān)督，也鼓勵傳統(tǒng)出租車通過互聯(lián)網(wǎng)來分配利益，共擔(dān)風(fēng)險；另一方面要科學(xué)規(guī)范專車管理，建立專車臺、司機和乘客多元利益共享的科學(xué)分配機制。

改革過程中，管理公司、司機、消費者的利益糾葛是一個繞不開的話題。“政府制定這些意見，最終要站在保護消費者利益的角度。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授張維迎明確指出，消費者的選擇是最重要的，要給他們自由的選擇，制定一個規(guī)則，更多的是應(yīng)該聽取消費者的意見。

短期繁榮與長遠發(fā)展的利益之思

觀大局，才能察大勢。

這是一項既要注重當(dāng)前又要放眼長遠的改革。

今年年初，國內(nèi)一家大型租車公司宣布，將引入超過6萬自有車輛進軍網(wǎng)絡(luò)專車市場，并表示一年內(nèi)的投入將超過25億元，計劃發(fā)展5000萬用戶。

然而，通過“燒錢補貼”創(chuàng)造出來的規(guī)模擴張是短期繁榮還是一個長遠態(tài)勢？

“廣州有10多個網(wǎng)約車臺，車輛數(shù)量在3萬多臺輛，如果網(wǎng)約車數(shù)量超過傳統(tǒng)出租車數(shù)量，可能會引發(fā)不穩(wěn)定因素。”廣州市副市長周亞偉說。

在暨南大學(xué)劉文靜教授看來，如果立法帶來的后果是傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的全面被擠壓甚至崩潰，互聯(lián)網(wǎng)公司就有可能用同樣的方式擠垮絕大多數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)，迅速形成新的壟斷，并最終掌握規(guī)則制定的實際權(quán)力。如果那一天真的來臨，政府是否有足夠的手段“適度”監(jiān)管？

“對于專車改革，我們應(yīng)多一些專業(yè)和理性。”長期致力于城市規(guī)劃研究的廈門大學(xué)教授王慧指出，對于出租車和網(wǎng)約車的數(shù)量及價格，建議相關(guān)政府部門運用智慧交通大數(shù)據(jù)，科學(xué)建構(gòu)交通模型，以此作為解決問題的決策依據(jù)，減少主觀和盲動。城市交通發(fā)展戰(zhàn)略是公共交通優(yōu)先，低碳出行。因此，小汽車不管是私家車還是專車都不能成為城市交通主體，對它應(yīng)有適度的發(fā)展的定位。

“事實上，網(wǎng)約車的發(fā)展已經(jīng)歷了一段時間，該暴露的問題也暴露得差不多了。改革有了更多參考系，應(yīng)更多地在汲取經(jīng)驗教訓(xùn)中朝前走。”廣州市客運交通管理處處長蘇奎說。網(wǎng)絡(luò)約租車必然走向有法可依、有法必依的道路，與巡游出租汽車構(gòu)成一個公互利的競爭環(huán)境，回歸為社會提供個性化運輸服務(wù)的良性軌道。

東南大學(xué)法學(xué)院副教授顧大松表示，共享經(jīng)濟的理念在大中城市普及，未來應(yīng)通過網(wǎng)約車和公共交通無縫對接，整合巡游、預(yù)約、互聯(lián)網(wǎng)巴士等一站式網(wǎng)絡(luò)臺，改變居民機動化出行的方式，改變擁車的理念。一是要評估中央和地方的關(guān)系，在附則里面留有地方性法規(guī)的空間。二是要處理好新法與舊法的關(guān)系。三是科學(xué)把握網(wǎng)約車和出租車巡游攬客的關(guān)系，推動城市機動化出行的變革。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車在全世界都是一個新生事物。

在徐康明看來，兩個文件使“專車”獲得了合法身份，成為全球第一個全國性的專車監(jiān)管法規(guī)，實際為“專車”正了名，“專車”合法化就是最大的利好，也為市場的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

10月17日晚上11點，交通運輸部運輸司辦公室，出租汽車管理處處長王繡春和五位同事緊張地忙碌著。她們連續(xù)第六個周末在辦公室度過。桌上，擺放著數(shù)百萬字的出租車改革50余次座談會紀要，以及各地反饋上來的數(shù)百份意見。人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會代表、出租車企業(yè)、專車臺企業(yè)、出租車駕駛員、專車駕駛員、乘客都參與了這場圍繞一項改革政策史無前例的大討論。

改革，從來沒有像今天這樣觸手可及，也從沒像今天這樣面臨如此復(fù)雜的利益糾葛。改革是一個循序漸進的過程，如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是一項新的考驗。改革需要更加科學(xué)務(wù)實、包容開放，真正把老百姓的利益放在最前面，并最終求得最大公約數(shù)。