第一章總則

第一條為了保障信訪人的合法權益，規范信訪工作和信訪行為，維護信訪秩序，密切國家機關同人民群眾的聯系，構建和諧社會，根據憲法和有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級國家機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關國家機關處理的活動。

本條例所稱信訪人，是指采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織。

本條例所稱各級國家機關，是指本省地方各級國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。

第三條各級國家機關應當科學、民主決策，依法履行職責，從源頭上預防導致信訪事項發生的矛盾和糾紛。

各級國家機關應當建立、健全并公開信訪工作制度,暢通信訪渠道，方便信訪人提出信訪事項。

第四條本省縣級以上人民代表大會常務委員會、人民政府、人民法院和人民檢察院應當設立信訪工作機構。

縣級以上地方人民政府工作部門、鄉（鎮）人民政府和街道辦事處應當按照有利于工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構或者人員。

各級國家機關信訪工作機構是代表各級國家機關處理信訪的專門機構，其主要職責是：

（一）受理、轉送、交辦信訪人提出的信訪事項；

（二）承辦上級和本級機關交由處理的信訪事項；

（三）協調處理和督查、督辦重要信訪事項；

（四）調查研究、綜合分析信訪情況，及時向領導機關提供信息和意見、建議；

（五）指導、督促、檢查本地區、本系統的信訪工作；

（六）為信訪人提供有關法律、法規和政策咨詢；

（七）法律、法規規定的其他職責。

第五條處理信訪事項應當遵循下列原則：

（一）依照憲法、法律、法規、規章和政策辦事；

（二）屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責；

（三）方便信訪人，注重工作效能；

（四）實事求是，重證據，重調查研究；

（五）處理實際問題與疏導教育相結合。

第六條各級國家機關應當將依法、及時、就地處理信訪事項，作為單位工作效能評估和工作人員績效考核的重要依據。

國家機關負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。國家機關負責人履行信訪工作職責的情況，應當列入其政績考核的重要內容。

第七條各級國家機關應當將處理信訪事項所需專項經費列入本機關的行政經費，由財政予以保障。

各級國家機關應當建立信訪工作人員培訓、交流機制，提高信訪工作人員的素質和工作水，并為信訪工作機構及其工作人員提供工作場所和其他必要的工作條件。

第八條信訪人有權依法提出信訪事項,在信訪活動中享有下列權利:

（一）了解信訪工作制度和信訪事項的處理程序;

（二）要求信訪工作人員提供與其信訪事項有關的法律、法規及政策咨詢服務;

（三）對與信訪事項有直接利害關系的信訪工作人員提出回避申請;

（四）向受理和辦理機關查詢與其有關的信訪事項的處理進展情況及結果，并得到答復;

（五）依法提出復查、復核或者舉行聽證的申請。

信訪人依法進行的信訪活動受法律保護，任何組織和個人不得打擊報復。

信訪活動應當依法、有序進行，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權益，不得擾亂社會秩序。

第九條　信訪人反映的情況，提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關國家機關或者單位給予表彰、獎勵。

對在信訪工作中做出優異成績的單位或者個人，由有關國家機關給予表彰、獎勵。

第二章受理范圍和渠道

第十條地方各級人民代表大會及其常務委員會受理下列信訪事項：

（一）對本級人民代表大會及其常務委員會通過的決議、決定和制定、批準的地方性法規的建議和意見；

（二）對本級人民代表大會及其常務委員會工作的建議和意見；

（三）對本級人民代表大會及其常務委員會選舉、任命的人員和常務委員會機關工作人員違紀、違法行為的檢舉和控告；

（四）對本級人民代表大會代表執行代表職務的建議和意見；

（五）對同級人民政府、人民法院、人民檢察院工作的申訴和意見；

（六）對下一級人民代表大會及其常務委員會不適當的決議、決定的建議和意見；

（七）依法應當由人民代表大會及其常務委員會受理的其他信訪事項。

第十一條地方各級人民政府及其工作部門受理下列信訪事項：

（一）對本轄區內的經濟、文化和社會事業的建議和意見；

（二）對本級人民政府或者下級人民政府規章、決定、命令等規范性文件的建議和意見；

（三）對本級人民政府及其工作部門的工作人員或者下級人民政府工作人員的違紀、違法行為的檢舉和控告；

（四）對本級人民政府及其工作部門或者下級人民政府所作出的具體行政行為不服的意見；

（五）對本級人民政府和工作部門及其工作人員或者下級人民政府違法行使職權，侵犯他人合法權益的賠償的請求；

（六）對本級人民政府及其工作部門職權范圍內應予解決的合法、正當的要求的申請；

（七）依法應當由人民政府及其工作部門受理的其他信訪事項。

第十二條地方各級人民法院受理下列信訪事項：

（一）對本級人民法院或者下級人民法院已經發生法律效力的刑事、民事和行政案件的判決、裁定不服的申訴、再審申請；

（二）對本級人民法院或者下級人民法院執行工作的申訴和控告；

（三）對刑事自訴、民事和行政案件應當受理而沒有受理的申訴；

（四）對本級人民法院或者下級人民法院及其工作人員違法行使職權，侵犯他人合法權益的賠償的請求；

（五）對本級人民法院或者下級人民法院工作的建議和意見；

（六）對本級人民法院或者下級人民法院工作人員違紀、違法行為的檢舉和控告；

（七）依法應當由人民法院受理的其他信訪事項。

第十三條地方各級人民檢察院受理下列信訪事項：

（一）對本級人民檢察院或者下級人民檢察院的處理決定不服的申訴；

（二）對依法應當由人民檢察院立案偵查的職務犯罪等刑事案件的控告或者舉報；

（三）對本級人民法院或者下級人民法院已經發生法律效力的刑事、民事和行政案件的判決、裁定不服的申訴；

（四）對被害人不服公安機關應當立案偵查而不立案偵查的案件的申訴；

（五）對本級人民檢察院或者下級人民檢察院及其工作人員違法行使職權，侵犯他人合法權益的賠償的請求；

（六）對本級人民檢察院或者下級人民檢察院工作的建議和意見；

（七）對本級人民檢察院或者下級人民檢察院工作人員的違紀、違法行為的控告或者舉報；

（八）依法應當由人民檢察院受理的其他信訪事項。

第十四條各級國家機關應當通過公告或者互聯網等方式，向社會公布其信訪工作機構的地址、郵政編碼、電子信箱、信訪接待的地點、時間和電話，查詢信訪事項的處理進展情況及結果的方式，與信訪工作有關的法律、法規、規章以及其他為信訪人提供便利的相關事項。

各級國家機關應當充分利用信息網絡資源，建立互聯互通的信訪信息系統，實現國家機關之間的信訪工作資源共享。

第十五條各級國家機關負責人和有關工作人員,應當到基層傾聽人民群眾的建議、意見和要求，幫助解決人民群眾生產生活中的問題，及時化解矛盾和糾紛。

第十六條各級國家機關應當建立負責人信訪接待日制度，協調處理信訪事項。國家機關負責人或者其指定的工作人員，可以就信訪人反映的突出問題預約信訪人或者到信訪人居住地與信訪人面談溝通。

第十七條縣級以上地方人民政府應當建立以本級人民政府信訪工作機構為主導、職能部門參與、社會各界聯動的有利于迅速解決信訪事項的工作機制，整合信訪工作資源，依法、及時、合理處理信訪事項。

縣級以上地方人民政府可以根據信訪工作的實際需要建立人民來訪接待中心，方便信訪人提出信訪事項。人民來訪接待中心由本級人民政府信訪工作機構牽頭，有關部門參與聯合接待，統一登記、分流辦理信訪事項；對于重大復雜信訪事項，可以由人民政府組織有關部門聯合辦理。

第三章信訪事項的提出

第十八條提倡信訪人采用書信、電子郵件、傳真等形式提出信訪事項，使用真實姓名（名稱），載明聯系方式。

信訪人提出信訪事項，要求書面告知、答復的，應當采用書信、電子郵件、傳真等形式提出。

第十九條信訪人采用走訪形式提出信訪事項應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出，在公布的接待時間內到國家機關設立或者指定的接待場所提出，并提供本人有效身份證明。

多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過五人。

第二十條信訪事項已經受理尚未辦結的，信訪人在規定的辦理期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項,該上級機關不予受理。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照法定程序向有關機關提出。

第二十一條精神病患者、傳染病患者以及生活不能自理的人需要走訪的，應當由其監護人或者委托代理人代為提出。

第四章信訪事項的處理

第二十二條　各級國家機關及其工作人員辦理信訪事項，應當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，宣傳法制、教育疏導，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。

信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于國家機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的，有關機關應當認真研究論證并積極采納。

第二十三條　各級國家機關收到信訪事項，應當予以登記，錄入信訪信息系統，并區分情況，在十五日內按照下列方式處理：

（一）對本機關依法應當處理的，應當直接處理；

（二）對依法應當由下級機關處理的，應當轉送下級機關辦理，上級機關認為有必要直接處理的，可以直接處理；

（三）對依法應當由其他機關處理的，應當轉送其他機關；

（四）對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑處理的，應當告知信訪人依照法定程序向有關機關提出。

第二十四條　有權直接處理的機關收到信訪事項后，能夠當場答復是否受理的，應當當場書面答復；不能當場答復的，應當自收到信訪事項之日起十五日內書面告知信訪人是否受理，不受理的應當書面說明理由。重復信訪、信訪人姓名（名稱）或者聯系方式不清的除外。

第二十五條各級國家機關及其工作人員不得將信訪人的檢舉、揭發材料及有關情況透露或者轉給被檢舉、揭發的人員或者單位。

第二十六條各級國家機關調查處理信訪事項，應當聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人說明情況，提供有關證明材料；需要進一步核實有關情況的，可以依法向有關組織和人員調查、取證。

對重大、復雜、疑難信訪事項，必要時可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式查明事實，分清責任。信訪人和有關國家機關應當出席聽證會，陳述意見，出示證據。

第二十七條對信訪事項有權處理的國家機關經調查核實，應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：

（一）請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；

（二）請求事由合理但缺乏法律、法規、規章或者其他有關規定依據的，應當對信訪人做好解釋工作；

（三）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。

有權處理的國家機關依照前款第（一）項規定作出支持信訪請求意見的，應當督促有關機關或者單位限期執行。

第二十八條　信訪事項應當自受理之日起六十日內處理完畢，并將處理結果書面答復信訪人；情況復雜的，經本機關負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過三十日，并告知信訪人延期理由。法律、法規另有規定的，從其規定。

第二十九條辦理信訪的工作人員與信訪事項、信訪人有直接利害關系的，應當回避。

第三十條信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以依照國務院《信訪條例》的有關規定申請復查、復核。

信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，予以終結處理，各級行政機關不再受理。信訪人所在地人民政府或者有關機關應當依法進行疏導、教育，做好穩定工作。

第三十一條對地方國家權力機關交辦的信訪事項,有關機關應當認真辦理,并按照規定期限反饋辦理結果。國家權力機關可以對辦理情況進行督辦，促進有關機關解決人民群眾合理的信訪請求。

第三十二條　縣級以上各級國家機關信訪工作機構可以依法對轉送、交辦的有關信訪事項的辦理情況進行督查。督查可以采取閱卷審查、聽取匯報或者直接調查等方法進行。

各級國家監察機關依法對有關機關重要信訪事項的辦理情況進行監察。

第三十三條縣級以上各級國家機關信訪工作機構可以對所督辦的信訪事項的處理提出改進建議。收到改進建議的機關應當在三十日內書面反饋改進情況。

縣級以上各級國家機關信訪工作機構對信訪人反映的法律性和重要政策性問題，應當及時向本級國家機關報告，并提出對策性建議。

縣級以上各級國家機關信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、瞞報、弄虛作假以及瀆職、失職造成嚴重后果的國家機關負責人及工作人員，可以向有關國家機關提出給予行政處分或者紀律處分的建議。

第三十四條縣級以上各級國家機關信訪工作機構應當定期向下一級機關信訪工作機構通報信訪事項的轉送、交辦、督辦的情況；下一級機關信訪工作機構應當定期向上一級機關信訪工作機構報告轉送、交辦、督辦信訪事項的處理情況；有關國家機關應當相互通報信訪事項的受理情況。

第三十五條對重大、緊急的信訪事項和信訪信息，公民、法人和其他組織可以就向有關國家機關報告。

有關國家機關接到報告后應當立即上報，并在職權范圍內依法及時采取措施，果斷妥善處理，防止不良影響的產生、擴大。

第五章信訪秩序

第三十六條信訪人在信訪活動中，不得有下列行為：

（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集、滯留，圍堵、沖擊國家機關或者重要活動場所，強行沖闖公安機關設置的警戒帶、警戒區，阻礙國家機關工作人員依法執行公務，妨礙國家機關正常活動；

（二）糾纏國家機關工作人員，妨礙其人身自由，干擾其正常生活，或者對其侮辱、謾罵、威脅、毆打；

（三）聚眾鬧事，策劃非法集會、游行、示威；

（四）攔截車輛，或者靜坐妨礙交通和社會秩序；

（五）偽造文件，造謠惑眾，或者誣告陷害他人；

（六）攜帶危險物品、管制器具以及其他可能損害他人生命、財產安全的物品，投寄、投放不明物質，制造恐怖氣氛或者以自殺、自殘、傳染疾病等相要挾；

（七）在信訪接待場所滯留、尋釁滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；

（八）煽動、串聯、脅迫、利誘、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財；

（九）其他違法行為。

第三十七條公安機關應當依法維護信訪秩序。各級國家機關辦公場所及其周圍信訪秩序的維護，由其所在地公安機關具體負責。

第三十八條信訪工作機構在走訪人員中發現精神病患者，應當通知其所在單位、監護人或者所在地的人民政府負責接回看管、治療；對不能控制自己行為、妨礙信訪秩序的精神病患者，由信訪工作機構所在地公安機關將其帶離信訪接待場所，并按照國家有關規定予以處理。

第三十九條信訪工作機構在走訪人員中發現傳染病患者或者疑似傳染病患者，由信訪工作機構的同級衛生行政管理部門按照國家有關規定處理。信訪工作機構可以通知其所在單位、監護人或者所在地人民政府將其帶回。

第四十條生活不能自理的人被棄留在接待場所的，信訪工作機構應當通知其所在單位、監護人或者所在地人民政府將其帶回。

第四十一條對信訪人進入接待場所時攜帶的危險物品、管制器具等危害公共安全的物品，應當依法予以收繳。

第四十二條對信訪人在接待場所自殺、自殘或者以傳染疾病等相要挾的，應當及時制止，并通知公安機關和衛生部門、醫療機構及時處理。

第四十三條信訪人經接待完畢，應當及時離開信訪接待場所。對信訪人滯留不走，妨礙機關公務或者造成不良影響，經說服教育無效的，由信訪工作機構所在地的公安機關強制其離開。

第六章法律責任

第四十四條因下列情形之一，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益，導致信訪事項發生，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）超越職權或者濫用職權的；

（二）不履行法定職責的；

（三）適用法律、法規錯誤或者違反法定程序的。

第四十五條負有受理信訪事項職責的國家機關信訪工作機構在受理信訪事項過程中違反本條例的規定，有下列情形之一的，由有關機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：

（一）對收到的信訪事項不按照規定登記、轉送、交辦的；

（二）對屬于其法定職權范圍的信訪事項不予受理的；

（三）未在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項的；

（四）應當履行督查、督辦職責而未履行的。

第四十六條對信訪事項有權處理的國家機關在辦理信訪事項過程中，有下列行為之一的，由有關機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：

（一）推諉、敷衍、拖延信訪事項辦理或者未在法定期限內辦結信訪事項的；

（二）對事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的投訴請求未予支持的。

第四十七條國家機關工作人員違反本條例規定，有下列行為之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）對可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息，隱瞞、謊報、緩報，或者授意他人隱瞞、謊報、緩報的；

（二）丟棄、隱匿、毀損、篡改信訪材料的；

（三）在處理信訪事項過程中，作風粗暴，激化矛盾的；

（四）將信訪人的檢舉、控告材料或者有關情況透露、轉給被檢舉、控告的人員或者單位的；

（五）打擊報復信訪人的；

（六）拒不執行有權處理的國家機關作出的支持信訪請求意見的。

第四十八條信訪人違反本條例第十九條第二款、第三十六條規定的，有關國家機關工作人員應當對其進行勸阻、批評或者疏導教育。

經勸阻、批評或者疏導教育無效的，由其行為發生地公安機關予以警告、訓誡或者制止，并將其帶離現場；違反集會游行示威的法律、行政法規或者構成違反治安管理行為的，由其行為發生地公安機關依法采取現場處置措施，給予治安管理處罰，必要時可由違法行為人居住地公安機關予以協助；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章附則

第四十九條本省行政區域內工會、共青團、婦聯等人民團體的信訪工作參照本條例執行。

第五十條對外國人、無國籍人、外國組織信訪事項的處理，參照本條例執行。

第五十一條本條例自2006年10月1日起施行。1997年10月17日江蘇省第八屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《江蘇省信訪條例》同時廢止。

關于《江蘇省信訪條例（草案）》的說明

??2006年1月9日在省十屆人大常委會第二十次會議上

省人大常委會辦公廳副主任陸慶瑞

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受主任會議委托，現就《江蘇省信訪條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）的有關問題，作如下說明：

一、制定新的《江蘇省信訪條例》的必要性

根據憲法、法律、法規的規定和我省的實際情況，1997年10月17日江蘇省第八屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《江蘇省信訪條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》施行8年來，在構建信訪工作長效機制，完善信訪工作制度，暢通信訪渠道，加強地方各級國家機關同人民群眾的密切聯系，維護公民合法權益，促進社會穩定等方面發揮了積極的作用。

同時，隨著形勢的發展，信訪工作出現了許多新情況、新矛盾和新問題。新的信訪形勢對信訪工作提出了新的要求，各地、各部門在信訪工作實踐中也積累和形成了許多成功的經驗和好的做法，需要對《條例》加以充實和完善；尤其是新修訂的國務院《信訪條例》公布施行后，我省《條例》與之有關的內容有的已不相適應，有些規定和要求顯得相對滯后，這必然會影響國務院《信訪條例》在我省的有效實施；同時國務院《信訪條例》有些條款比較原則，我省在貫徹實施中對這些原則性條款需要加以細化，提高可操作性。基于上述原因，需要制定新的《條例》，使之與國務院《信訪條例》有機銜接，以順應形勢和任務的需要。

二、起草過程

去年7月，省人大常委會主任會議研究決定，將制定新的條例追加列入2005年度立法計劃，并明確由省人大常委會辦公廳牽頭，成立了由省人大法工委、省信訪局、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳等部門參與的新的條例制定工作小組，具體負責起草工作。去年8月，省人大辦公廳下發《關于做好〈江蘇省信訪條例〉制定工作的通知》，要求各市、縣（市、區）人大常委會、政府、法院、檢察院、省各委辦廳局、省各直屬單位協助做好信訪條例制定工作。隨后，省人大、政府、法院、檢察院各自在本系統，通過下發通知、召開會議等形式進行部署。去年9月、11月，修訂小組還分別赴蘇南、蘇中、蘇北部分市、縣開展立法調研，征求了部分縣（市、區）領導、鄉鎮（街道）領導、縣（市、區）信訪局長和部門信訪工作人員，工青婦社團以及部分基層人大代表的意見和建議。

去年11月底，省人大常委會辦公廳發出《條例（草案）》（征求意見稿）719份，分5個系統征求了縣以上人大機關、政府機關、司法機關、公安機關和省級機關各部門的書面意見。同時，在13市選擇省人大代表30人書面征求意見，其中有工人、農民、知識分子、法律工作者、基層干部和群團組織負責人。12月，工作小組到蘇北、蘇中、蘇南各選一個市召開群團組織負責人和基層省人大代表座談會，聽取意見；另外，工作小組還在南京召開了法律、社會學專家學者座談會，聽取了他們的具體意見和建議。

省領導對新條例的制定工作高度重視。在2004年6月5日省委常委會上，省委、省政府主要領導支持修訂信訪條例。省人大分管的副主任和有關領導多次了解《條例》的起草情況，并對起草工作提出指導意見，要求把條例認真制定好。省委、省人大、省政府領導對省人大常委會辦公廳呈送的《條例（草案）》（征求意見稿）作了認真反饋，共返回書面意見40件。省人大常委會法工委參與了整個起草過程，對《條例（草案）》認真把關，逐字逐句進行了仔細推敲研究。工作小組匯集了各方面1000多條意見，集中精力逐條研究，經過30余稿的修改，提交省人大常委會秘書長辦公會議和主任會議研究，形成了今天提請審議的《條例（草案）》。在《條例（草案）》的起草過程中，我們還赴已經通過信訪法規的天津市人大和正在修訂信訪法規的安徽省人大等省市學習取經，同時還參考了上海、浙江、江西等省市人大常委會制定的地方信訪法規，吸取了他們的長處。

《條例（草案）》在框架結構和文本內容上，較原《條例》有了很大改動和調整。在框架結構上，共分為總則、受理范圍和渠道、信訪事項的提出、處理規則、信訪秩序、法律責任、附則等七章；在內容設置上，遵照上位法，結合江蘇實際，本著與時俱進的精神，作了較大充實。《條例（草案）》以暢通渠道為主線，以規范信訪工作和信訪行為為兩個基本面，以信訪工作程序為架構，以強化責任為重點，做到程序性和實體性相結合，進一步明確信訪法律關系中相關主體的權利和義務，健全了相關制度，具有較強的針對性和可操作性。主任會議按照起草的實際情況，決定將重新起草的《條例（草案）》提請本次會議審議，并廢止原條例。

三、需要說明的幾個問題

（一）關于起草《條例（草案）》的指導和總體思路

起草《條例（草案）》的指導是：認真貫徹落實黨的十六大和十六屆四中、五中全會精神，按照以人為本、構建和諧社會和加強民主法制建設的要求，分析總結1997年省人大頒布的《江蘇省信訪條例》實施以來成功的經驗、存在的不足以及所面臨的問題，既要有效保護人民群眾的合法權益，又要建立良好的信訪秩序、確保社會和諧穩定。起草《條例（草案）》的總體思路是：暢通信訪渠道，以進一步密切國家機關與人民群眾的聯系；創新信訪工作機制，以提高處理信訪事項的效率；強化工作責任，進一步明確各級國家機關在信訪工作中的職責，促進各級機關妥善協調各方面的利益關系，及時化解矛盾和糾紛，不斷提高信訪工作的質量、水和效率；維護信訪秩序，引導群眾以理性合法的形式表達利益訴求，既依法維護信訪人的合法權益，又依法維護社會穩定有序。

（二）關于暢通信訪渠道的問題

《條例（草案）》規定，地方各級國家機關應當遵循方便信訪人、注重工作效能的原則，為信訪人采用本條例規定的形式反映情況、提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件；明確各級國家機關公開信訪渠道的義務，包括信訪工作機構的相關信息、查詢方式、處理程序等事項；要求國家機關建立負責人接待人民群眾來訪日制度、下訪和約訪制度。同時為了保證信訪渠道暢通，提高處理信訪事項的效率，《條例（草案）》規定：一是逐步建立互聯互通的信訪信息系統，實現國家機關之間的工作資源共享，為信訪人通過發電子郵件提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。二是縣級以上國家機關應當建立以本級人民政府信訪工作機構為主導，職能部門參與，社會各界聯動的人民來訪接待中心和協商協調機制，充分整合各方面的信訪工作資源，提高預防、發現和化解社會矛盾糾紛的能力，及時快捷地把群眾反映的信訪問題解決在基層和萌芽狀態；三是界定地方各級權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關的信訪受理范圍，這樣既明確了有權處理機關的責任和義務，同時也方便信訪人依法有序地向有權直接處理的國家機關反映信訪事項，有利于減少重復信訪和多頭信訪的發生。

（三）關于辦理信訪事項的問題

針對信訪辦理效率不高，群眾信訪權益受到損害，以及纏訪、鬧訪、無理信訪突出等現象，《條例（草案）》著重從以下四個方面作了規定：一是明確了信訪受理期限和辦結期限。《條例（草案）》規定，有權直接處理的機關收到信訪事項后，應當自收到信訪事項之日起15日內書面告知信訪人是否受理；信訪事項應當自受理之日起60日內處理完畢，并將處理結果書面答復信訪人。法律法規另有規定的，從其規定。二是規定了信訪復查、復核程序。國務院《信訪條例》規定信訪人對行政機關辦理的信訪事項，可以申請復查、復核。《條例（草案）》援引了這項制度，只限于行政機關適用。至于地方各級權力機關、審判機關、檢察機關是否適用復查、復核，由上述各機關根據法定要求另行規定，以利于把有限的信訪工作資源最大限度地用在確有實際困難需要解決的信訪人身上，充分維護其合法權益。三是對無理信訪事項依法進行終結。《條例（草案）》規定，各級行政機關對信訪事項已經依法處理完畢，并明確不再受理，信訪人仍然以同一事實和理由無理糾纏、擾亂信訪秩序的，應當依照信訪終結程序進行處理。具體實施辦法由省人民政府另行規定。四是賦予了信訪工作機構三項建議權，督促信訪問題的解決。《條例（草案）》規定，縣級以上國家機關信訪工作機構可以對督辦的信訪事項提出改進工作建議，對信訪人反映的法律性和重要政策性問題提出對策性建議，對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假以及瀆職、失職造成嚴重后果的國家機關負責人及其工作人員，向有關國家機關提出給予行政處分或者紀律處分的建議。

（四）關于強化國家機關信訪工作責任的問題

為了推進各級國家機關依法履行職責，從源頭上減少因侵害群眾利益引發的信訪事項，切實解決群眾提出的信訪事項，需要強化信訪工作責任，《條例（草案）》主要在三個方面作了規定：一是強化了對國家機關及其工作人員的信訪工作績效考核。《條例（草案）》規定，各級國家機關應當將依法、及時、就地處理信訪事項，作為單位工作效能評估和工作人員績效考核的重要依據。各級國家機關負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題，國家機關負責人履行信訪工作責任的情況，應當列入其政績考核的重要內容。二是強化了信訪溯源責任。《條例（草案）》規定要追究導致重大信訪事項發生、造成嚴重后果的責任人的責任，以督促有關機關及其工作人員嚴格依法辦事、積極履行職責，從源頭上預防導致信訪事項發生的矛盾和糾紛。三是強化對信訪事項有權處理的國家機關及其工作人員的責任。《條例（草案）》規定，國家機關及其工作人員辦理信訪事項，應當恪盡職守，及時妥善處理，不得違反辦理程序、不得侵害信訪人的合法權益。各級國家監察機關依法對有關機關重要信訪事項的辦理情況進行監察，違者要依法追究相關責任人員的法律責任。

（五）關于維護信訪秩序的問題

年來，少數人在上訪時，采取過激方式，如圍堵國家機關，攔截公務車輛，堵塞交通等非正常手段，對有關國家機關施加壓力，以達到“鬧而優得利”的目的，這是對以理性合法形式提出訴求信訪人的不公，既影響了廣大信訪群眾的正常信訪，也擾亂了信訪秩序，同時也耗費了有限的信訪工作資源。為了依法規范信訪活動，建立并維護正常的信訪秩序，保障信訪群眾的合法權益，《條例（草案）》規定了信訪人不得實施的有關禁止性行為。國務院《信訪條例》第二十條規定了6項禁止行為，結合我省信訪工作的實際，我們在《條例（草案）》中將禁止行為作了細化和延伸，突出了教育措施，并與治安管理處罰法、集會游行示威法、刑法等法律作了銜接，規定由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。另外，通過設置有關條款，規范信訪人的行為，引導他們以理性、合法有序的形式來表達個人訴求。《條例（草案）》規定，信訪人提出信訪事項應當依法向有權直接處理的機關提出，信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內不得再向受理、辦理機關的上級機關提出同一信訪事項；信訪人提出信訪事項，提倡采用書信、電子郵件、傳真等形式；信訪人采用走訪形式提出信訪事項應當逐級進行，在公布的接待時間內到國家機關設立或者指定的場所反映；信訪人應當客觀真實地反映信訪事項，不得誣告、陷害他人。違反規定的，有關國家機關應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育；經勸阻、批評或者教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止。

《條例（草案）》和以上說明請予審議。

關于《江蘇省信訪條例（草案）》審議結果的報告

??2006年5月29日在省十屆人大常委會第二十三次會議上

省人大法制委員會副主任委員羅曉樺

主任、副主任、秘書長、各位委員：

省十屆人大常委會第二十次會議對《江蘇省信訪條例（草案）》進行了初次審議。委員們認為，為了適應新形勢的需要，保障信訪人的合法權益，維護信訪秩序，規范信訪工作和信訪行為，構建和諧江蘇，制定新的《江蘇省信訪條例》很有必要。條例草案結構比較合理、內容基本可行、針對性和可操作性較強。同時，委員們也提出了一些修改意見和建議。會后，省人大常委會法工委根據委員們的意見，會同有關部門在南通、淮安、泰州和鹽城等地進行了調研,專門聽取了信訪人對信訪工作的意見，召開了省相關部門的座談會，對草案進行了多次論證、修改。5月12日，法制委員會召開全體會議，對草案進行了審議。現將審議結果報告如下：

一、關于信訪人合法權益的保護

有些委員提出，信訪是密切國家機關與人民群眾聯系的重要橋梁，事關人民群眾的切身利益，在條例中應當充分體現對信訪人合法權益的保護。根據委員們的意見，法制委員會建議作以下修改：

1、有的委員和部門提出，信訪人在信訪過程中享有哪些權利，條例草案沒有明確規定。因此，法制委員會建議在草案第八條中增加一款作為草案修改稿第八條的第一款：“信訪人有權依法提出信訪事項,在信訪活動中享有下列權利:（一）了解信訪工作制度和信訪事項的處理程序;（二）要求信訪工作人員提供與其信訪事項有關的法律、法規及政策咨詢服務;（三）對與信訪事項有直接利害關系的信訪工作人員提出回避申請;（四）向受理和辦理機關查詢與其有關的信訪事項的處理情況及結果,并得到答復;（五）依法提出復查、復核或者舉行聽證的申請。”

2、有的部門提出，草案第二十一條要求信訪人走訪應當“逐級進行”與國務院《信訪條例》規定不符，是對信訪人信訪權利的限制。因此，根據上位法的規定，法制委員會建議將“逐級進行”修改為“向依法有權處理的本級或者上一級機關提出”。

3、有的委員提出，有的機關或者工作人員將信訪人的檢舉揭發材料隨便轉給被檢舉揭發人，造成很壞的影響，為切實保護信訪人的控告、檢舉權利，條例應對此作禁止性規定。因此，法制委員會建議增加一條作為草案修改稿的第二十四條：“各級國家機關及其工作人員不得將信訪人的檢舉、揭發材料及有關情況透露或者轉給被檢舉、揭發的人員或者單位。”

4、有的委員提出，人大常委會要加強對其交辦的信訪事項的處理情況的監督，督促有關國家機關依法履行職責，保護信訪人的合法權益。因此，法制委員會建議在草案第三十二條中增加一款作為草案修改稿第三十條的第一款：“對人民代表大會常務委員會交辦的信訪事項，有關機關應當認真辦理，并按照規定期限反饋辦理結果。人民代表大會常務委員會可以對辦理情況進行督辦，促進有關機關解決人民群眾合理的信訪請求。”

二、關于信訪渠道的暢通

為了使條例草案規定的信訪渠道更加暢通，提高處理信訪的效率，根據委員和有關地方的意見，法制委員會建議作以下修改：

1、有的地方提出，國家機關和有關工作人員應當深入基層傾聽民聲，變群眾上訪為領導下訪，從源頭上預防導致信訪事項發生的矛盾和糾紛。因此，法制委員會建議增加一條作為草案修改稿第十五條：“各級國家機關負責人和有關工作人員，應當到基層傾聽人民群眾的建議、意見和要求，幫助解決人民群眾生產生活中的問題，及時化解矛盾和糾紛。”

2、有的委員和部門提出，為及時預防、發現和化解社會矛盾糾紛，需要整合各方面的資源，建立有利于迅速解決糾紛的信訪工作機制，建議草案補充完善相關內容。因此，法制委員會建議對草案第十九條修改后作為草案修改稿第十七條第一款：“縣級以上地方人民政府應當建立以本級人民政府信訪工作機構為主導、職能部門參與、社會各界聯動的有利于迅速解決糾紛的工作機制，整合信訪工作資源，依法、及時、合理處理信訪事項。”

3、有的委員和地方提出，人民來訪接待中心是江蘇在信訪工作中的一個創新舉措，應當對人民來訪接待中心的工作機制作出原則規定，以方便當事人提出信訪事項，促進信訪事項的辦理。因此，法制委員會建議增加一款作為草案修改稿第十七條的第二款：“縣級以上地方人民政府可以根據信訪工作的實際需要建立人民來訪接待中心，方便信訪人提出信訪事項。人民來訪接待中心由本級人民政府信訪工作機構牽頭，有關部門參與聯合接待，統一登記、分流辦理信訪事項；對于重大復雜信訪事項，可以由人民政府組織有關部門聯合辦理。”

三、關于強化信訪工作行為規范與明確有關法律責任

有些委員在審議中提出，為了推進各級國家機關依法履行職責，切實解決群眾提出的信訪事項，需要強化信訪工作規范與責任。根據委員們的意見，法制委員會建議作以下修改：

1、有的委員提出，草案第二十六條僅規定了信訪處理機關收到信訪事項后應當在一定期限內書面答復是否受理，但有一些信訪事項是能夠當場答復也應當當場答復，條例對此應有所規范。因此，法制委員會建議在該條中增加“能夠當場答復是否受理的，應當當場書面答復”的內容。

2、有的委員和部門提出，草案第二十七條規定了信訪聽證，但對聽證的程序和要求沒有規定，建議增加這方面的內容。因此，法制委員會建議將草案第二十七條第二款修改后作為草案修改稿第二十五條的第二款：“對重大、復雜、疑難信訪事項，必要時可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式查明事實，分清責任。信訪人和有關國家機關應當出席聽證會，陳述意見，出示證據。”

3、有的委員和部門認為，草案對有關國家機關如何處理信訪事項的規定比較原則，不夠明確具體，不利于信訪事項的解決，建議增加這方面的內容。因此，法制委員會建議增加一條作為草案修改稿的第二十六條：“對信訪事項有權處理的國家機關經調查核實，應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：（一）請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；（二）請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；（三）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。”“有權處理的國家機關依照前款第（一）項規定作出支持信訪請求意見的，應當督促有關機關或者單位執行。”

4、有些委員認為，草案第四十四條關于國家機關法律責任的規定比較籠統，操作性不強，建議具體規定有關國家機關及其工作人員在信訪工作中的法律責任，督促其依法履行職責。因此，法制委員會建議刪除草案第四十四條，將其中的內容加以擴充，區分四種情形分四條表述。新增加的四條法律責任分別規定了國家機關及其工作人員違法行使法定職權的法律責任（草案修改稿第四十二條），受理信訪事項過程中的違法責任（草案修改稿第四十三條），處理信訪事項過程中的違法責任（草案修改稿第四十四條）以及國家機關工作人員隱瞞謊報信訪事項、打擊報復信訪人等違法行為的法律責任（草案修改稿第四十五條）。

四、其他修改意見

1、有的委員和部門提出，草案第三十一條把需要進行終結的信訪事項全部認定為“無理糾纏、擾亂信訪秩序”與上位法規定的精神不完全相符，終結處理的實際做法有待完善，文字宜簡化。為了與上位法規定的有關制度相銜接，法制委員會建議刪除草案第三十一條，將有關終結內容同草案第三十條第二款合并修改后作為草案修改稿第二十九條第二款：“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，予以終結處理，各級行政機關不再受理。信訪人所在地人民政府或者有關機關應當依法做好疏導、教育、穩定工作。”同時相應刪除草案第三十六條第（九）項。

2、有的委員認為，公安機關應當在人民來訪接待中心設立民警辦公室這一內容不宜在法規中規定，信訪主要是人民內部矛盾，主要采用說服、教育手段，不要輕易動用警力。因此，法制委員會建議刪除草案第三十七條第二款，同時相應刪除草案第三十七條第一款和第四十三條中有關民警辦公室的文字。

3、有的部門認為，草案第四十五條第二款中規定“必要時可由違法行為人居住地公安機關管轄”與上位法不一致。因此，法制委員會建議將此規定修改為“必要時可由違法行為人居住地公安機關予以協助”。

4、有的委員和部門提出，工會、共青團、婦聯等人民團體承擔了大量的信訪工作任務，其信訪工作也應參照本條例執行。因此，法制委員會建議在附則中增加一條作為草案修改稿第四十七條：“本省行政區域內工會、共青團、婦聯等人民團體的信訪工作參照本條例執行。”

此外，為了使草案的表述更加科學、準確，與有關法律、法規的表述相銜接，法制委員會還對草案作了部分文字、技術性修改，刪除了一些與上位法規定相重復的條文，并對有關條款的順序作了相應調整。

法制委員會已按照上述修改意見提出了草案修改稿，建議本次常委會審議后通過。

以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。