“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”，昨天發布的《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》宣布了這一重大決定。這是繼2013年，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后，為適應經濟社會發展形勢，中國人口與生育政策的又一次歷史性調整。至此，實施了35年的獨生子女政策正式宣告終結。

□解讀

生育率進入超低水

中國目前的人口已超過13億。五中全會公報指出，“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”

“中國的生育政策從產生的那一天起始終在實踐中不斷調整和完善。”南開大學人口與發展研究所教授原新說。

上世紀70年代，為控制人口過快增長，緩解人口與經濟社會、資源環境的緊張關系，我國開始全面推行計劃生育。進入新世紀，我國人口發展呈現出重大轉折性變化。盡管人口基數大的基本國情未根本改變，但生育率低、人口老齡化、城市化率不斷上升、獨生子女家庭數量增長等人口結構性問題也正日益成為影響經濟社會發展的重要因素。

此次全面放開二孩生育的背景是，中國人口形勢已發生歷史性轉變。這些變化包括生育率進入超低水，以及性別比失衡、老齡化和少子化等。其中，生育率過低成為談論最多的問題之一。

之前，國務院組織開展的人口發展戰略研究認為，中國人口總量峰值應控制在15億人左右，婦女總和生育率保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經濟社會的協調發展。

最新一次人口普查的結果顯示，中國生育率已降至1.18的低水，遠低于歐美發達國家和東亞鄰國。

老齡化加速影響經濟

老齡化也成為困擾中國的一個問題。國家統計局數據顯示，中國60歲及以上老人2.12億人，占總人口比例為15.5%;65歲以上人口數為1.37億人，占比10.1%。

國家統計局數據顯示，自2012年以來，中國15歲至59歲的勞動年齡人口連續三年下降，僅2012年當年勞動年齡人口絕對數就減少了345萬。

改革開放以來，人口紅利是中國經濟持續快速增長的重要因素。今年前三季度及第三季度，中國GDP增幅均為6.9%。這是2009年6月以來中國經濟增速首次跌破7%。

“我國生育率已有20多年低于實現世代交替所需的更替水(即均每對夫婦生育至少兩個孩子)，多年處于世界低生育水國家行列。”中國人民大學人口與發展研究中心教授顧寶昌說，目前，我國勞動年齡人口已經開始減少，年輕勞動力出現急劇萎縮，同時養老負擔加大。

顧寶昌說，全面放開二孩政策，有利于優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力;有利于提高家庭抗風險能力，增加未來勞動力的供給和緩解老年扶養負擔;有利于擴大國內需求和經濟穩增長，煥發社會活力和增強創新能力，提升我國的國際競爭力。

中央黨校經濟學者周天勇分析，人口和勞動力成本是中國目前出現經濟下行的一個重要原因。通過對中國1974年到1994年人口增長變動數據與1994年到經濟增長數據的相關性分析，周天勇發現二者高度相關。“人口結構中嬰幼少青年等人口比例的快速下降，影響國內的投資消費，進而使經濟下行。”他指出。

人口出生率與股市、房地產市場、經濟繁榮度緊密相連。專家們認為，老齡化加速、少子化嚴重的當下中國，正需要這樣一次嬰兒潮，為未來數十年的經濟發展帶來持久動力。

再生育意愿有所下降

十八屆三中全會以來，各地將單獨二孩政策作為一項重要改革內容依法實施。1月，浙江、安徽、江西三省率先啟動，3月-6月，多數省份集中實施，9月份政策全面落地。單獨二孩政策的目標人群，也就是夫婦一方為獨生子女，且已生育一孩的以80后為主，目標人群約1100萬。

監測顯示，七、八月份，全國每月申請量達到15萬對左右，前7月穩定在每月8萬-9萬對，截至5月底，全國有145萬對夫婦提出再生育申請，139萬多對辦理了手續。河北、遼寧、浙江、山東、湖北、重慶、四川等七省市占到申請總量的55.2%。

國家統計局數據顯示，我國出生率比上年提高0.29個千分點，單獨二孩的政策效果逐步顯現。

但國家統計局人口變動抽樣調查顯示，目標人群中43%有再生育的打算，初，國家衛生計生委開展的專項調查顯示，39.6%有再生育打算，與2013年的調查相比有所下降。

經過單獨二孩放開到如今普遍允許二孩的過渡，“到現在這個時點發布調整，很重要的原因是單獨二孩政策實施沒有完全達到預期目標。五中全會恰逢其時討論十三五規劃，兩個節點交匯在一起，形成了這個利好的政策出臺。”北京大學社會學系教授陸杰華說。

□影響

2017年將現出生人口峰值

普遍放開二孩之后每年新增加人口會怎樣變化?會否形成人口堆積?對此，陸杰華指出，政策落地會從明年陸續開始。因此影響可能會集中產生在2017年、2018年和2019年期間。

“有數據估計增長在每年300萬到500萬。這只是某些年份可能會達到，生育意愿釋放以后，不會長期是這個數字。其中2017年的增長可能是峰值。”陸杰華指出，畢竟對于“70后”來說是最后一次機會，他們可能會比較急迫，盡快享受政策利好。“但實際上從總體、長遠來說，盡管個別年份會有一些出生堆積，比較難改變我們低生育率的現實。”

陸杰華估算，年出生人口峰值在2017年會達到2300萬左右，但這樣的水預計只會持續一兩年，很快就會回歸走低。這是因為生育的主體是80后、90后，少生的觀念已經成為他們的主流，他們的生育更加理性。

新政將提振中國經濟信心

“從雙獨家庭生二孩，到單獨家庭生二孩，再到現在的全面二孩，生育政策調整雖然是漸進式的，但間隔時間不長，表明政策的調整和推進態度很堅決。”中銀國際策略分析師張曉嬌認為。

，“單獨二孩”政策在全國范圍落地，此前有關部門擔心的“新一輪嬰兒潮”并未出現，全年出生人口僅比上一年增加了47萬。

根據國家衛計委的統計，截止到5月底，全國1100多萬單獨夫妻僅有145萬申請再生育。“全面二孩的放開，直接影響人口結構，但這其實是一個被動型政策，由民眾來決定是否要二孩。”張曉嬌說。

張曉嬌認為，育齡夫妻的經濟壓力，是放開“單獨二孩”卻未出現生育潮的重要原因。

根據人口學專家測算，全面放開“二孩”后，新增人口峰值不會超過800萬，扭轉人口形勢效果可期。

北京大學光華管理學院經濟系教授梁建章認為，新政將提振海內外資本投資中國經濟的信心。“中國有望獲得更多具有戰略眼光的長期投資，尤其可能集中在科研、教育以及戰略新興產業領域內”。

考慮到生育政策的改革對人口結構調整的影響并非一蹴而就，張曉嬌建議，除了全面放開二孩，未來五至十年中國應立足現狀，竭盡全力采取措施扭轉人口結構不合理可能發生的不利影響。

“從具體政策上看，在增加養老保障的同時，應該重點在于技術進步、產業升級、提升人力資本素質等。”她說。

□保障

多次評估全面二孩政策

國家衛計委指出，中央歷來高度重視人口和計劃生育工作。上世紀70年代，為控制人口過快增長，緩解人口與經濟社會、資源環境的緊張關系，我國開始全面推行計劃生育。在全黨全社會的共同努力下，計劃生育取得了偉大成就，有力促進了經濟增長、社會進步和民生改善，為全面建設小康社會奠定了堅實基礎。

進入新世紀，我國人口發展呈現出重大轉折性變化。人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動年齡人口開始減少，老齡化程度不斷加深，家庭養老撫幼功能弱化，少生優生成為社會生育觀念的主流。順應人口與經濟社會發展的新形勢、新特征，中央審時度勢、科學決策，黨的十八屆三中全會啟動實施單獨二孩政策。在各級各部門的共同努力下，單獨二孩政策落地扎實有力，生育水變動符合預期。

中央高度重視進一步調整完善生育政策工作。按照中央的決策部署，國家衛生計生委會同有關部門全面評估單獨二孩政策實施情況，就實施全面二孩政策進行了多方案測算比較和研究論證，深入開展調查研究，廣泛聽取各界意見，為科學決策提供了重要支撐。

將增加服務能力供給

據統計，受人口年齡結構以及生育政策調整的影響，我國出生人口從2010年到保持增長態勢。與此同時，我國勞動年齡人口下降，老年人口不斷上升。降至9.3億。60歲及以上老年人口從2010年13.3%提高到的15.5%，總量達到2.12億人。

“黨的十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這是中央科學把握人口發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度、促進人口均衡發展的重大舉措。”國家衛生計生委主任李斌認為，實施全面二孩政策，有利于優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力;有利于促進經濟持續健康發展，實現全面建成小康社會的目標;有利于更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。

李斌表示，要把和行動統一到五中全會精神上來，做好政策的落實工作。下一步要修改完善相關法律法規，做好政策的銜接。要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務的供給。要幫助有特殊困難的計劃生育家庭，要便民、利民，做好服務工作，把這件惠民生、利長遠、合民心、順民意的好事辦好。

□建議

公共配套服務應跟上

陸杰華指出，全面放開二孩政策出臺之后，相應公共服務、基礎設施建設必須盡快跟上。首先是公共衛生資源，其次是教育，再往后是就業。“即使我們一個階段付出得比較多，但這也是我們調整政策應該付出的正常成本，對于未來發展大有助益。”眾所周知，這一政策的利好會顯現在一定程度緩解老齡化、短期內促進拉動內需特別是拉動嬰幼兒市場、保障勞動力供給、解決家庭養老資源減少問題，特別是緩解出生性別比、幫助獨生子女家庭應對風險等方面。

陸杰華指出，政策出臺說明中央對生育意愿和行為有比較科學的把握，這是調整的基礎。下一步各地、各部門應根據中央精神，適當進行政策的調整。“如何把好的政策落實好，讓老百姓既能生得起，還能養得起，還有很多工作要做。”

重新審視生育審批制度

“計劃生育基本國策賦予了新內涵，逐步調整完善生育政策、促進人口長期均衡發展是新時期最重要的戰略目標和任務。”國家衛生計生委計劃生育基層指導司司長楊文莊說。

專家們認為，要實現促進人口長期均衡發展的目標，在生育政策調整完善的同時，還應當研究制定與之相配套的經濟、社會和家庭發展的政策，解除群眾的后顧之憂，使生育政策能夠更好地發揮作用。

“要滿足群眾新的計劃生育健康需要，需要衛生和計劃生育部門拓展服務人群、轉變服務方式、提高服務質量。”顧寶昌認為，應重新考慮一孩獎勵政策的持續性，同時處理好過去的遺留問題和失獨家庭問題。重新審視生育審批制度和孕檢制度，管理和服務要走向尊重意愿、滿足需求、便利群眾、積極引導。應該鼓勵各地根據各自的情況因地制宜，開展多種工作模式。

江西省社科院產業經濟研究所所長吳鋒剛正在做一項關于人口紅利的調研，他認為，未來國家經濟發展需要的不再是數量紅利，而是人口素質紅利。全面放開二孩，核心問題不在于人口總量，而在于人口結構以及人口變化的速率問題。未來的經濟發展需要在勞動力素質方面下功夫。

“顯而易見的是，從計劃生育政策實施以前的傳宗接代為主，到如今的優生優育，國人的生育理念發生巨大變化，全面二孩的實施，有助于為中國經濟發展提供更高素質的人力資源。”吳鋒剛說。

□北京現狀

31至35歲婦女申請最多

昨天，記者從北京市衛計委計劃生育基層指導處了解到，自2月21日北京市人大常委會通過《北京市人口與計劃生育條例修正案》正式實施“單獨二孩”政策至9月30日止，北京市“單獨二孩”申請數和辦證數分別為53034例和48392例。

相關負責人透露，按照已通過“單獨二孩”審批(已辦證)的育齡婦女年齡段分析，截至9月30日，25歲以下年齡段育齡婦女270例，占總辦證數的0.56%;26-30歲年齡段為11437例，占總辦證數的23.63%;31-35歲為27435例，占56.69%;36-40歲8334例，占17.22%;41-45歲818例，46歲以上98例，分別占總辦證數的1.69%和0.20%。

申請數量低于最初預期

記者了解到，，全市共收到單獨夫婦再生育申請30305例。今年前9月共有22729對夫婦進行了申請。

在“單獨二孩”政策實施之初，北京市曾預估每年分娩量增加4萬至5萬，給公共衛生服務造成一定的壓力。但截至目前，北京市單獨二孩的申請量遠低于預期，曾一度出現連續四個月下降的情況。

自去年8月北京市定期公布“單獨二孩”申請量以來，8月至11月曾呈現申請量逐月降低的趨勢。其中8月申請量為2976例，9月為2683例，10月為2334例，11月為1812例，12月申請量有所反彈，為2227例。

北京大學人口所教授穆光宗此前在接受京華時報記者采訪時說：“政策最初實施，可能會有很多人持觀望態度，并不會馬上去申請，度過觀望階段后，就會出現較為熱烈的情況，隨后申請量會有所減緩。”此外也有專家認為，由于當時將要迎來猴年，傳統觀念也會對生育量有所影響。

昨天，人口學者黃文政表示，符合普遍二孩政策的家庭遠多于“單獨”家庭，所以全面二孩政策對于短期生育率的提升將大大超過單獨二孩。他推測，應出現再生育申請高峰，但很多申請者是高齡母親而未必能如期生育，實際出生人數會明顯少于申請數。

□相關反應

引發熱議反應不一

放開二孩的消息公布后，引發了許多市民的關注熱議。昨天，微博發起“全面二孩”調查，截至昨晚9點，3萬人參與了投票，其中39%的人選擇不會，32.8%表示會，還有28.2%的投票者選擇了看情況。

今年29歲的李女士正是選擇“看情況”的三成人中的一員。目前，李女士正在北京市一家事業單位就職，兒子剛剛滿兩歲。“我和丈夫是很想要一個女兒的，也覺得兩個孩子的年齡差距最好不要太大，但是仍然不能立馬決定要二孩。”李女士介紹，撫養孩子所需的費用、還要同時兼顧工作，是她最大的顧慮。

與李女士情況不同，此次放開二孩的政策讓一些70末、80初的婦女既動心又遲疑。“之前一直想要，但是政策不允許，現在政策放開了，我年紀卻已經上去了”，已經34歲的一位獨生子女母親表示，由于自己即將步入“高齡產婦”階段，所以再要二孩不僅是自己“想不想”，更多是要問醫生自己還“能不能”，“我知道年齡大了，產婦和孩子都容易出問題，所以一定會做好各項檢查，健康才是第一位的”。

也有不少市民對這一政策出臺表示支持。“終于等到二孩全面放開了!”今年37歲的楊先生有個3歲的女兒，從小生活在大家庭的他覺得有兄弟姐妹很幸福，成長有陪伴，遇到事情有人商量。由于夫妻倆都不是獨生子女，不能生育二孩，一想到女兒從此孤單長大，總覺得很遺憾。得知二孩全面放開后，楊先生說，為了孩子的成長更完整，會考慮再生一個。

□網友說

網友“孑然一身：一個時代結束了，你我都是見證者。

網友“白蘭度C”：今夜無人入眠。

網友“Leem777”：長期的計劃生育政策已經讓中國陷入一個“人口坑”，要走出這個坑，當務之急就是調整生育政策，全面放開二孩，取消社會撫養費……

網友“倔強的小豌豆兒”：不想生，疼愛不過來，感覺我的寶寶只有她一個。

網友“按快門的新吧唧”：把一個生育文化變成不生育的文化，難;當一個民族接受了不生育的文化，再想讓她生，更難!

□生育政策大事記

20世紀70年代

倡導“晚(男25周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育)、稀(生育間隔為3年以上)、少(一對夫婦生育不超過兩個孩子)”。

1978年

中央明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。

1980年

中央提倡“一對夫婦只生育一個孩子”。

1982年

中央提出照顧農村獨女戶生育二胎。

1984年

中央提出“對農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎;堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎”。

2002年

《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確規定，國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。

2013年

十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子”。

京華時報記者張然龔棉綜合新華社

全面放開二孩落地至少經歷4程序搶生屬違法

重慶晨報報道，以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序：第1關：中共中央的決定;第2關：國務院制定調整意見，全國人大常委會批準;第3關：各地實施方案報批;第4關：地方人大修訂計生條例。國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛昨日表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最終落地。

開放二孩要先修法

姜衛透露，全面放開二孩的政策落實應該是參照“單獨二孩”政策的實施。他強調，全面放開二孩依舊需要依法落實，首先有個修法的過程。

2013年11月，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策。當年12月國務院就向全國人大常委會提交了“調整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會就通過中共中央、國務院印發的《關于調整完善生育政策的意見》。

該《意見》明確了各地落實“單獨二孩”的實施方案。首先，各省(區市)的政府制定實施方案，接著報國務院主管部門(即國家衛計委)備案。之后，各省人大或其常委會修訂地方性法規。

搶生屬違法要罰款

目前，根據我國《人口與計劃生育法》，各省份計劃生育的具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。姜衛介紹，國家僅對計劃生育政策做出原則性的規定，而具體的生育政策在省級層面制定。我國正式啟動“單獨二孩”政策后，多地相應地修改了計劃與生育條例。這導致了各地政策的落地出現了時間差。

如1月，浙江、安徽、江西三省率先啟動“單獨二孩“政策，3月至6月多數省份集中實施，9月政策全面落地。地方政策的出臺時間決定了新生兒的身份是否合法。

對于政策落地之前“搶生”單獨二孩者的處理，各地也有不同。

此前媒體曾統計，江西、浙江、天津、北京、陜西、上海、四川、甘肅、重慶、廣東、遼寧、湖南、云南、福建、內蒙古、黑龍江、貴州等17個省市自治區明確規定在政策落地之前“搶生”單獨二孩者屬違法，仍需按規定進行罰款