養(yǎng)老金待遇連年提高和人口老齡化正在使中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“隱形債務(wù)”加速顯性化。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次非常低，雖然成立了省級(jí)調(diào)劑金制度，但對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是勞動(dòng)力輸出地區(qū)，養(yǎng)老金支出的壓力非常大，必須靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能“保發(fā)放”。本報(bào)日?qǐng)?bào)道了這一情況之后，引發(fā)了民眾對(duì)于財(cái)政增速下滑之下養(yǎng)老金問題的關(guān)注。

人社部新聞發(fā)言人李忠20日在回應(yīng)部分省份養(yǎng)老金發(fā)放問題時(shí)表示，以來，受多重因素影響，當(dāng)期養(yǎng)老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養(yǎng)老金待遇水連續(xù)上調(diào)，基金支出增加;人口老齡化效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，參保人員中退休人數(shù)增速高于繳費(fèi)人數(shù);部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高，負(fù)擔(dān)較重。

記者查閱歷年統(tǒng)計(jì)公報(bào)得知，自2002年至，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)超過了2萬億元，其中中央財(cái)政占主要部分。

李忠表示，從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入支出情況看，今年前10個(gè)月，全國(guó)基金總收入超過總支出2100多億元，絕大多數(shù)省份基金累計(jì)結(jié)余額都超過8個(gè)月以上的基金支付額，基金運(yùn)行總體穩(wěn)，能夠確保當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付。

13年財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金超2萬億

李忠在20日表示，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資渠道中，財(cái)政補(bǔ)助是一個(gè)重要的方面。對(duì)于少數(shù)歷史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業(yè)基地省份，國(guó)家將繼續(xù)加大中央財(cái)政補(bǔ)助力度。

自1995年“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老金制度地方試行、1997年全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行以來，政府一直試圖用維持高費(fèi)率和設(shè)立過渡性養(yǎng)老金這兩種“體制內(nèi)消化”的方法來償還轉(zhuǎn)制成本。從目前養(yǎng)老金收支不衡的趨勢(shì)來看，留給這種辦法的空間已經(jīng)不多了。

雖然全國(guó)有22個(gè)省份當(dāng)期征繳收入不足以支付當(dāng)期支出，但不會(huì)直接影響到養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，其原因在于財(cái)政補(bǔ)助是養(yǎng)老金的法定籌資渠道，征繳收入必須加上各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，養(yǎng)老金的收支才能保持衡。

人社部從2002年開始在年度的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中單列各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助情況。統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2002年中央財(cái)政補(bǔ)助為408.2億，到，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)達(dá)到3548億元。

《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》根據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，從2002到這13年間，各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助養(yǎng)老金金額達(dá)到了20748億元。

從補(bǔ)助金額增長(zhǎng)的情況來看，從400億元到2000億元用了9年，2011年突破2000億(2272億元)后，2013年就突破了3000億元(3019億元元)。根據(jù)財(cái)政部公布的《全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算情況》，今年預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)助為3671.2億元。

從財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)來看，中央財(cái)政是絕對(duì)主力。根據(jù)人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心今年7月公布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)，2009年以來，中央財(cái)政占整個(gè)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入比重保持在12%~13%，地方財(cái)政占比為1%到3%。

從報(bào)告公布的數(shù)據(jù)來看，與中央財(cái)政補(bǔ)助大幅增加不同，地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)助呈現(xiàn)小幅下降的趨勢(shì)，2009年為318億元，降為282億元。

報(bào)告顯示，，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方補(bǔ)助為282億元，占總收入1.2%，地方財(cái)政投入在10億元以上的有重慶、上海、遼寧、天津、江蘇、湖北、湖南七個(gè)省份。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日表示，下一步要豐富社會(huì)保險(xiǎn)基金收入來源渠道，逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，此外，還要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金。

“自求衡”與“財(cái)政托底”

一邊是中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金補(bǔ)助大幅增加??從2011年2272億元到3548億元;一邊是當(dāng)期收支不衡的省份從2011年12個(gè)增加到了22個(gè)。這種情況，讓在新常態(tài)下增速已回落到個(gè)位數(shù)的各級(jí)財(cái)政頗感壓力。

政府相關(guān)部門和業(yè)內(nèi)學(xué)者已預(yù)料到了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度會(huì)走到如今兩難的局面。十八屆屆三中全會(huì)決定顯示，精算衡寫入了文件中，財(cái)政部門希望未來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后能夠減少對(duì)于財(cái)政的依賴，實(shí)現(xiàn)自求衡。

樓繼偉在解讀“十三五”規(guī)劃建議的文章中也提出，下一步進(jìn)一步深化社會(huì)保障特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，要按照精算衡的原則，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金自求衡，實(shí)現(xiàn)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

從人社部官員期的公開表態(tài)看，財(cái)政承擔(dān)責(zé)任被認(rèn)為是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)收支衡的關(guān)鍵因素。由于“統(tǒng)賬結(jié)合”制度建立之初，政府沒有償還轉(zhuǎn)制成本，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從一開始就面臨著“十個(gè)杯子九個(gè)蓋”的局面。

人社部部長(zhǎng)尹蔚民日也公開表示，健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度。社會(huì)保障要體現(xiàn)公，財(cái)政負(fù)有重要的責(zé)任。

人社部社會(huì)保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)金維剛在人社部官網(wǎng)上撰文表示，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后，原先由單位向改革前已經(jīng)退休的人員發(fā)放的退休費(fèi)轉(zhuǎn)為由新建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來支付。同時(shí)，對(duì)于改革前參加工作、改革后退休的人員在改革前的連續(xù)工齡視同繳費(fèi)年限。

“上述政策實(shí)質(zhì)上是將過去企業(yè)和職工沒有繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所產(chǎn)生的隱性債務(wù)或轉(zhuǎn)制成本，轉(zhuǎn)化為由改革后建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來承擔(dān)。”金維剛寫道。

從“暗補(bǔ)”到“明債明還”

“統(tǒng)賬結(jié)合”制度建立之初，這種應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型成本的方式被稱為“體制內(nèi)消化”。

一位參與制度設(shè)計(jì)的人士稱，當(dāng)初選擇“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式時(shí)曾經(jīng)充分考慮過轉(zhuǎn)制成本的問題，并提出三種償還模式：一是完全由財(cái)政負(fù)擔(dān);二是劃撥部分國(guó)有資產(chǎn);三是體制消化。鑒于當(dāng)時(shí)的財(cái)政狀況不佳，劃撥國(guó)有資產(chǎn)在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式，通過高費(fèi)率來增加基金收入和過渡性養(yǎng)老金對(duì)個(gè)人空賬進(jìn)行補(bǔ)償。

從目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的情況來看，這種“體制內(nèi)消化”的模式已經(jīng)遭遇了前所未有的困難。

早在2008年，在國(guó)家有關(guān)部門支持下，中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成與全國(guó)200多位專家教授和200多位各級(jí)官員共同參與完成了《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》(下稱《戰(zhàn)略》)。當(dāng)時(shí)，他們已經(jīng)提出，轉(zhuǎn)制成本是制約我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與健康發(fā)展的瓶頸。

《戰(zhàn)略》稱，在確保養(yǎng)老金發(fā)放的前提下，轉(zhuǎn)制成本沒有顯性化，但卻給國(guó)家財(cái)政帶來了長(zhǎng)期的隱形壓力，雖然現(xiàn)階段各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有一定程度的補(bǔ)貼，客觀上化解了一部分轉(zhuǎn)制成本，但沒有在性質(zhì)和目的上給予明確，是一種“暗補(bǔ)”而不是“明補(bǔ)”。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理教授李珍認(rèn)為，雖然財(cái)政從2000年就開始由少到多補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是轉(zhuǎn)制成本已然是一筆糊涂賬，沒有人說得清這筆補(bǔ)貼是不是足夠履行政府的義務(wù)。

李珍建議，應(yīng)盡快明確政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型引起的養(yǎng)老成本的責(zé)任，計(jì)算政府責(zé)任總量并建立償付的機(jī)制，“明債明還”。

《戰(zhàn)略》建議，盡快明確財(cái)政資金對(duì)消化轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任，使財(cái)政補(bǔ)助從暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，同時(shí)利用國(guó)有資產(chǎn)收益來拓寬化解渠道。