社科院建議養(yǎng)老保險實行名義賬戶制改革

中國社科院世界社保研究中心28日發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》建議，養(yǎng)老保險應實行名義賬戶制改革。名義賬戶制的財務可持續(xù)性好于一般的現(xiàn)收現(xiàn)付，因為它統(tǒng)籌考慮個人預期余命、社會均預期壽命、人口結(jié)構(gòu)變化、長期工資增長率等因素，是應對人口老齡化的重要手段。

報告稱，中國基本養(yǎng)老保險基金投資體制始終沒有建立起來，根本原因是體制問題。十八屆三中全會繪制的社會保障全面深化改革藍圖將是社會保障制度建立20年以來力度最大的一次改革。持續(xù)13年的“做實個人賬戶試點”向“完善個人賬戶制度”轉(zhuǎn)型，意味著個人賬戶功能定位的重大轉(zhuǎn)變。

報告稱，與很多發(fā)展中國家一樣，中國在基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型過程中需要克服巨大的財務困難，這就需要完善個人賬戶制度，回歸個人賬戶功能的本源。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，名義賬戶制是將繳費確定型的待遇發(fā)放機制與現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制巧妙結(jié)合起來的制度創(chuàng)新。名義賬戶制的主要特征是：用生物收益率(工資增長率與人口增長率之和)作為個人賬戶的記賬利率，等于將經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的成果記錄到個人賬戶中，參保人在退休后可以分享這些成果，利率非常誘人，這是名義賬戶制的激勵性所在;采取省級版的“統(tǒng)賬結(jié)合”即名義賬戶制加上社會養(yǎng)老金，這個社會養(yǎng)老金是普享的，體現(xiàn)財政的公性，這是名義賬戶制的可銜接性所在。

養(yǎng)老保險制度天倒向名義賬戶制

中國運行了17年的“社會統(tǒng)籌加個人賬戶”養(yǎng)老保險制度又一次走到了十字路口。

隨著自2001年開始的做實個人賬戶試點難以為繼，名義賬戶制重回決策者視野。

財政部部長樓繼偉昨天表示，做實個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶可選擇的模式。

樓繼偉是在“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式?"三中全會的理論突破與名義賬戶研討會"”上發(fā)言時做出如上表述的。

在“統(tǒng)賬結(jié)合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個人賬戶，還是“記賬式”的名義賬戶，一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。

過去17年，“做實”為主流，如今，承認空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識。樓繼偉以學者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養(yǎng)老保險頂層設計中的權(quán)重。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，在做實個人賬戶13年未果的情況下，及時轉(zhuǎn)向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結(jié)構(gòu)上徹底解決養(yǎng)老保險制度的財務可持續(xù)性。

從“做實”到“完善”

十八屆三中全會提出的養(yǎng)老保險改革的基本方針是“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶”。鄭秉文說，從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉(zhuǎn)型，意味著個人賬戶功能定位的重大改變。

樓繼偉認為，中央不提“做實”而提“完善”，為個人賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶制提供了改革的空間。“名義賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運行，它是一種可選擇的模式。”樓繼偉說。

中國養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個前所未有的混合型部分積累制(現(xiàn)收現(xiàn)付制加個人積累制)，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預期穩(wěn)定和多繳多得。

在制度的實際執(zhí)行中，由于政府沒有承擔從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個人賬戶繳費不得不用于保障當期養(yǎng)老金的發(fā)放，形成了“空賬”。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達到了3.1萬億元。

雖然為解決規(guī)模越來越大的空賬問題，2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，但各省做實的積極性并不高。2008年盡管已經(jīng)擴大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協(xié)議，但此后再也沒有省份愿意加入。

試點運行13年來做實賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規(guī)模從2007年的1.1萬億元擴大到了2013年底的3.1萬億元，做實賬戶額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示，早在遼寧試點兩年之后他就發(fā)現(xiàn)個人賬戶難以做實，一是因為代際成本無法化解，二是面臨高成本和道德風險，做實之后若是選擇像智利完全市場化的運行模式，管理的費用非常高，而且一旦有投資項目破產(chǎn)，政府必須為道德風險買單。

個人賬戶成為了養(yǎng)老保險制度的一塊“心病”。鄭秉文說，做實賬戶試點曠日持久，進展并不順利，制度長期不能定型，空賬成為影響參保人信心的一個軟肋，當初建立個人賬戶調(diào)動參保人積極性的目的基本落空了。

“做實”走到盡頭

自2008年之后，再沒有任何一個省份愿意加入到做實個人賬戶的行列中來。一方面是由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數(shù)幾個省進行數(shù)量有限的配比補貼，東部發(fā)達地區(qū)的試點省份完全由地方財政解決，大部分地方政府積極性不高。

上海人社局數(shù)據(jù)顯示，上海每年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金本來就收不抵支，缺口很大，財政補貼成為常態(tài)。2007年~2013年共補貼538億元，主要用于當期養(yǎng)老金的發(fā)放，其中，2007年~2008年，擠出102億元做實賬戶，此后均未做實。截至2013年，做實賬戶基金僅為123億元。

鄭秉文說，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規(guī)模等于將更多的財政資金置于貶值風險之中。

宣告養(yǎng)老保險個人賬戶試點失敗的標志性事件，是2010年以來中央財政對遼寧做實試點的補貼處于暫時中止狀態(tài)，當期發(fā)放的缺口由遼寧省閑置的個人賬戶資金補足，從而提高宏觀資金運用的效率。

人社部社會保險管理中心主任唐霽松在昨天的會議上稱，面對養(yǎng)老保險基金發(fā)放的當期缺口，中央特批遼寧省向已經(jīng)做實的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，如今借款額已經(jīng)達到了700多億。

唐霽松說，做實個人賬戶的黃金時期已經(jīng)過去了。

遼寧試點的困境，促使樓繼偉從關(guān)注積累制的智利模式，轉(zhuǎn)向了以瑞典為代表的名義賬戶制。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”，其本質(zhì)有兩點：在融資方式上實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是以后個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。

鄭秉文認為，在目前統(tǒng)賬結(jié)合框架內(nèi)，個人賬戶部分從做實賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶，不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉(zhuǎn)變。“這輪改革是制度升級，是結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是增強多繳多得的激勵機制，強化精算中性因素。”他說。

“改革不能再等，要快”

樓繼偉認為，當前統(tǒng)賬結(jié)合的制度應該堅持，但有巨大的改進空間，有非常不完善之處，在公性和持續(xù)性上都有問題。

“改革不能再等，要快。”樓繼偉說，因為逆向選擇和道德風險越來越嚴重，年來已經(jīng)出現(xiàn)了給付增長大于繳費增長，2013年兩者差距仍在擴大。

2013年出現(xiàn)的一個新情況是，養(yǎng)老保險征繳收入和支出之間的差距越來越大。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總收入的增長率為13.40%，總支出增長率為18.69%，后者比前者高5.29個百分點。

“這不是老齡化能夠解釋的，說明參保單位、地方政府都趕在全國統(tǒng)籌之前"放水"，政府主動要企業(yè)個人少交費，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來，所以必須盡快進行改革。”樓繼偉說。

《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》稱，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金運行壓力越來越大，當期結(jié)余比上一年減少了200多億元，備付月數(shù)也比上一年減少了0.10個月。黑龍江省已經(jīng)嚴重收不抵支，當期結(jié)余為-40.43億元。

該報告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財政補助，2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國只有12個省份征繳收入大于支出。

樓繼偉表示，由于社會保險的碎片化，各地財政已經(jīng)對社保共計付出1.7萬億元，占社會保險總盈余的63%。