深化預算管理制度改革，要求逐步取消競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)類專項轉(zhuǎn)移支付，確需保留的壓縮規(guī)模或?qū)嵭辛阍鲩L，并探索實行政府性投資基金(簡稱“基金”)等市場化運作模式。目前，各部門、各行業(yè)都在紛紛申請設立基金，亟需從源頭上加強管控、規(guī)范運行、提高效率、防范風險。

作為財政支出的創(chuàng)新工具之一，政府性投資基金往往能“花小錢辦大事”，撬動更多社會資本融入到基礎設施建設和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的洪流中來，發(fā)揮“四兩撥千斤”的效果。但也要防止出現(xiàn)政府性投資基金設立、運行過程中一哄而上、效能不高的問題。

財政部部長樓繼偉強調(diào)，要以明晰定位劃清界限為導向，以構(gòu)建科學的治理結(jié)構(gòu)，促進政府引導基金健康發(fā)展，更加有效地帶動社會資金推動實體經(jīng)濟發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率。

省委副書記、省長杜家毫強調(diào)，劃分股權(quán)投資與專項資金的邊界，避免對企業(yè)和市場造成不合理干預;嚴控基金數(shù)量，堅決防止基金一哄而起。

如何既發(fā)揮好財政資金的杠桿功能、引導作用和增信效應，又規(guī)范政府性投資基金的管理、促進基金持續(xù)健康運行?經(jīng)省人民政府批準，省財政廳4月下旬出臺《湖南省省級政府性投資基金暫行管理辦法》(湘財預〔2016〕30號，簡稱“《辦法》”)。《辦法》共5章33條，對基金設立、運行、退出、風險防控等作出一系列規(guī)定，本報今天予以解讀。

1政策導向

1、基金定義

省級政府性投資基金是指省政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金，主要分為基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大類。這里所說的政府出資，是指省財政通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等安排的資金。

2、政策定位

根據(jù)政府與市場分工，明晰政府性投資基金的政策性定位。基金主要投向存在資金、技術(shù)、市場等瓶頸制約，社會資本投入不足，亟需政府出資引導的經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，可分為基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)兩大類，重點投向扶持創(chuàng)新發(fā)展、中小企業(yè)成長、產(chǎn)業(yè)升級、重大基礎設施建設等具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的領(lǐng)域;對于完全市場化的領(lǐng)域，不得設立政府性投資基金，確需政府支持的，通過財政專項資金來補助。基礎設施類投資基金投資領(lǐng)域須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者專項收入，不得以“名股實債”等形式通過基金變相舉借政府債務。

3、運作原則

政府性投資基金按照“明晰定位，統(tǒng)一歸口;政府引導，市場運作;全程規(guī)范，防控風險”的原則運作，政府與社會資本共同遵循契約精神和市場規(guī)則，使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場機制提高公共產(chǎn)品提供效率和公共服務質(zhì)量。

4、劃分邊界

嚴格界定財政專項資金與政府性投資基金的邊界，避免功能交叉。今后，政府對企業(yè)的股權(quán)投資全部通過政府性投資基金來運作，財政專項資金重點用于支持技術(shù)改造、基礎科技研發(fā)、淘汰落后產(chǎn)能、緩解融資難題等方面，通過實行全過程公開引入社會監(jiān)督，提高資金分配的透明度、公性和使用績效，并且主要采取后補助、以獎代補、貸款貼息、保費補貼、擔保補貼等事后補助或者間接補助的方式，不進行股權(quán)投資。

2基金設立

1、歸口管理

嚴格實行歸口財政管理，政府統(tǒng)一審批。按照中央要求，明確省財政廳經(jīng)省人民政府授權(quán)代行政府出資人職責，通過合理設計基金方案、擇優(yōu)選擇基金管理機構(gòu)等，充分發(fā)揮基金作用。參照省級財政專項資金審批程序，政府性投資基金應當由省財政廳或省財政廳會同相關(guān)單位在統(tǒng)籌評估經(jīng)濟社會發(fā)展需要、市場運作空間和財政承受能力的基礎上，提出基金設立方案，統(tǒng)一報省政府審批同意后設立。

基金設立方案應包括組織形式、政策目標、基金規(guī)模、存續(xù)期限、出資方案、投資領(lǐng)域、決策機制、基金管理機構(gòu)、風險防范、投資退出、管理費用和收益分配等內(nèi)容。

2、嚴控數(shù)量

為防止基金設立過多、過濫，避免資金和政策碎片化，《辦法》規(guī)定，除中央明確要求外，產(chǎn)業(yè)類基金原則上通過已批準設立的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金統(tǒng)一運作，不另行設立基金;基礎設施建設基金僅限屬于省級事權(quán)、省級直接實施的跨區(qū)域且有穩(wěn)定現(xiàn)金流或?qū)ｍ検杖氲闹卮蠊�共基礎設施建設，一個領(lǐng)域最多設立1支基金。

3、政府出資

限定政府出資來源，推動產(chǎn)業(yè)類專項投入方式轉(zhuǎn)型。基金中政府出資通過相關(guān)專項資金落實，原則上不新增預算投入。前期政府出資任務集中，當年財政資金各類來源不能滿足的，可以通過預撥以后年度資金來彌補。確需預算追加安排的，由省財政廳按程序報省政府審批。

政府性投資基金設立時應明確規(guī)模上限及出資期限，達到規(guī)模上限或出資期限后，不再繼續(xù)出資。政府出資采取認繳制，出資比例一般不超過基金募集規(guī)模的30%。

政府性投資基金用于重大基礎設施建設領(lǐng)域的，省財政可承擔補貼責任;用于扶持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的，不得建立財政補貼機制。

3基金運行

1、委托管理

專業(yè)化管理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。政府性投資基金實行委托管理。省財政廳按照公開、公、公正的原則，綜合考慮募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等因素，擇優(yōu)選擇基金管理機構(gòu)。基金管理機構(gòu)須對基金認繳出資，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類基金的管理機構(gòu)一般應對基金投資項目跟投;基礎設施建設類基金的管理機構(gòu)必要時對基金投資項目跟投。

省財政廳或省財政廳會同相關(guān)部門根據(jù)政府性投資基金不同的組織形式，負責審定基金公司章程、有限合伙協(xié)議、合同等(以下簡稱章程)，選派人員進入基金投資決策機構(gòu)。基金管理機構(gòu)根據(jù)委托管理協(xié)議約定的投資領(lǐng)域、地域等因素，自主選擇基金投資項目，相關(guān)部門不得干預。

2、投資方向

政府性投資基金投向要與省委、省政府決策部署和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符，原則上投向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展、重大基礎設施建設等四大領(lǐng)域。

投資于產(chǎn)業(yè)類項目的政府性投資基金，主要投向注冊地或項目實施地在湖南省，處于初創(chuàng)期、中早期成長階段的企業(yè)和項目，并且要在委托管理協(xié)議中明確基金投資于此類企業(yè)和項目的具體比例。

3、市場運作

政府投資基金實行市場化運作，政府與社會資本同股同權(quán)。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的政府性投資基金，政府出資不得作劣后級資本，與社會資本按照市場原則共擔風險，各自按照出資比例承擔相應的權(quán)利和義務。政府不對社會資本承諾保底收益或本金不受損失。除用于重大基礎設施和重大民生項目領(lǐng)域以外的政府性投資金，不得建立財政補貼機制。為實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控目標與市場資本逐利屬性的有機統(tǒng)一，發(fā)揮政府出資引導作用，根據(jù)基金投向注冊地或項目實施地在我省、處于初創(chuàng)期、中早期成長階段的企業(yè)和項目的比例，準許政府出資對社會資本適當讓利。

政府性投資基金在基金章程中明確投資收益的處理方式，在投資基金存續(xù)期內(nèi)，對于歸屬省財政的投資收益，要按約定的期限足額繳入省國庫，嚴格實行“收支兩條線”，納入預算統(tǒng)籌安排。

當投資基金清算或運行過程中出現(xiàn)虧損時，首先由基金管理機構(gòu)以出資額承擔虧損，剩余部分政府和其他出資人按出資比例、以出資額為限承擔。

4、防控風險

建立全周期的風險防控機制，構(gòu)筑基金運作與財政運行的風險隔離墻。嚴格限定財政承擔全周期補貼責任的政府性投資基金，僅限于重大基礎設施建設和重大民生項目領(lǐng)域，并且要求財政補貼納入當年預算，實行總額控制，財政對基金的補貼與PPP、政府購買服務等財政補貼的總額，不得超過當年一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算支出盤子的10%。強化基金管理人與政府和其他出資人的利益綁定，要求管理人對基金認繳出資，必要時實行項目跟投，從機制上約束基金管理人科學決策、防范風險;制定政府性投資基金投向負面清單，不得投資于房地產(chǎn)、期貨、二級市場股票等項目。日常監(jiān)管方面，明確財政、審計部門對政府性投資基金監(jiān)管職責，建立基金運行績效評價制度和財務狀況定期報告制度。

4基金退出

1、退出時間

政府性投資基金存續(xù)期滿后，政府出資應按期退出。確需繼續(xù)出資的，由省財政廳對基金運行情況進行整體評估，提出初步意見按程序報省政府審批。存續(xù)期內(nèi)如達到預期目標，政府出資可通過清算、轉(zhuǎn)讓、回購等方式提前退出。

2、價值評估

政府出資從基金退出時，除按基金設立時約定的方式退出的，應聘請具備資產(chǎn)評估資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對政府出資權(quán)益進行評估，作為確定基金退出價格的依據(jù)。

3、提前退出

政府應與其他出資人在投資基金章程中約定，在社會資本未如期出資、一定期限內(nèi)未實質(zhì)性開展投資等情形下，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出。

5監(jiān)督評價

1、績效評價

省財政廳應當建立基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，并有效應用績效評價結(jié)果。

2、監(jiān)督審計

基金應當接受財政、審計部門對基金運行情況的監(jiān)督檢查和審計。

3、定期報告

基金管理機構(gòu)應于每年7月31日前向省財政廳報送半年度基金運行情況報告和財務報表。每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)，基金管理機構(gòu)向省財政廳報送經(jīng)注冊會計師審計的政府性投資基金年度財務報表和基金運行情況報告。當發(fā)生可能影響投資者權(quán)益的重大情況時，基金管理機構(gòu)應及時向省財政廳報告。