首先要明確，所開荒的土地到底是屬于是國(guó)家所有，還是屬于集體所有。

對(duì)于開荒者來(lái)說(shuō)，國(guó)家有法律規(guī)定，開荒者有權(quán)使用被開荒的土地，可以用來(lái)耕種，但不能用于建房。對(duì)于開荒地，一般是維持原有開荒者的使用權(quán)。但如果原有開荒者在開荒后又撂荒，后續(xù)的開荒者能否取得開荒地的使用權(quán)，要看前一個(gè)開荒者是否構(gòu)成了撂荒的事實(shí)。如果種植一年生的作物，一直過(guò)了兩年都沒(méi)有人再打理，可以視為是撂荒。

如果所有權(quán)屬于村集體的開荒地，村集體可以依法追回開荒地的使用權(quán)。但是根據(jù)最高法院的相關(guān)司法解釋，村集體必須對(duì)開荒者進(jìn)行賠償。

當(dāng)遇到征地時(shí)，對(duì)于開荒地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前確是一個(gè)法律空白。但從原則上來(lái)講，開荒地的補(bǔ)償應(yīng)該與農(nóng)地的補(bǔ)償是一樣的。

村民如果想取得所開荒土地的承包使用證，可以與村集體協(xié)商。先與村集體簽訂相關(guān)的承包合同，然后再向政府申請(qǐng)發(fā)證。

目前的法律雖然對(duì)于開荒地獲得承包使用證沒(méi)有專門的法律條文，但可以從其他相關(guān)的法律中推導(dǎo)出依據(jù)來(lái)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)向開荒者發(fā)放土地承包證，因?yàn)檫@符合中國(guó)的國(guó)情，有利于充分利用中國(guó)越來(lái)越緊張的耕地資源。

什么是農(nóng)村四荒地?

“四荒地”是農(nóng)村較豐富的土地資源，包括依法歸我國(guó)農(nóng)民集體使用的“四荒地”和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的“四荒地”，具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地，但它們屬于寶貴資源的一種。“四荒地”既可以采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包的方式進(jìn)行承包，也可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包;既可以承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。

目前國(guó)家鼓勵(lì)利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對(duì)中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。另外，還將加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)的管理辦法。

群眾觀點(diǎn)

一、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)歸村集體所有”的觀點(diǎn)

首先，從補(bǔ)償款的性質(zhì)來(lái)看。土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)消滅的補(bǔ)償，應(yīng)歸全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。開荒地屬于集體所有，開荒者僅享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)然歸被征用土地的所有權(quán)人;開荒者作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其權(quán)益已經(jīng)從青苗補(bǔ)助費(fèi)中得到補(bǔ)償。

其次，從法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……(三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法;……”雖然該五十九條未明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但根據(jù)該規(guī)定的立法本意，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸本集體成員集體所有，倘若歸承包人所有，物權(quán)法則不必規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)由集體成員決定其使用和分配。《海南省征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用管理暫行辦法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織沒(méi)有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，土地征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。”根據(jù)其立法本意和司法審判實(shí)踐，該規(guī)定針對(duì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)理解為“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如開荒地。

再次，從三亞的地方性規(guī)定看。2013年3月25日，三亞市人民政府印發(fā)的《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“征收取得村集體其他土地承包權(quán)的土地，其征地補(bǔ)償費(fèi)(含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))原則上歸村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、村莊建設(shè)或發(fā)展公益事業(yè)。對(duì)于被征收土地投入開荒和承包經(jīng)營(yíng)促進(jìn)土壤改良的農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者，村集體可支付一定比例的安置補(bǔ)助費(fèi)，其支付比例須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者村民代表會(huì)議2/3以上的代表同意決定。”這一條明確規(guī)定，對(duì)于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地補(bǔ)償費(fèi)(含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))原則上歸集體所有。

最后，從審判實(shí)踐看。2013年，中院受理上訴人三亞市崖城鎮(zhèn)南山村民委員會(huì)高山村民小組與上訴人胡亞壯等4位村民征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件，涉案金額400多萬(wàn)，案件的焦點(diǎn)就是開荒地被征收后土地補(bǔ)償費(fèi)歸誰(shuí)所有。經(jīng)充分調(diào)研，認(rèn)真審理，并經(jīng)審判委員會(huì)多次討論后，中院在三亞第一次通過(guò)案例確定了荒地被征收后，青苗補(bǔ)償款歸產(chǎn)權(quán)人所有，土地補(bǔ)償費(fèi)一律歸集體所有的原則。此后大量的同類案件均按這一原則得到正確的處理，避免了集體財(cái)產(chǎn)遭到侵吞，維護(hù)了作為弱勢(shì)群體的廣大村民的合法權(quán)益。

二、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸村集體和開荒者共有，村集體占較大比例”的觀點(diǎn)

對(duì)開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)分配，應(yīng)遵從法律的規(guī)定，同時(shí)兼顧國(guó)家優(yōu)惠政策和特定歷史原因妥善處理。特定歷史時(shí)期，國(guó)家鼓勵(lì)村民開荒拓荒，并將村民開荒所得的土地?zé)o償供給村民經(jīng)營(yíng)使用。從雙方形成的事實(shí)來(lái)看，村集體鼓勵(lì)村民開荒，村民不需繳納土地承包金，無(wú)償使用土地，并獨(dú)自享有因經(jīng)營(yíng)土地帶來(lái)的收益，村集體與村民之間事實(shí)上成立了不定期的承包合同法律關(guān)系。但無(wú)論村集體與村民之間形成的定期承包荒地合同還是不定期承包荒地合同，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，開荒人(村民)對(duì)開荒的土地沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)。因此，村集體土地被征用時(shí)，土地補(bǔ)償款當(dāng)然歸村集體所有。但是基于公、合理原則，村民長(zhǎng)期耕種使用該土地，為開荒地投入大量的資金，并辛勤勞作、管理，較好地保護(hù)土地資源，大幅度提高土地生產(chǎn)能力。村民獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利不是基于對(duì)土地的所有權(quán)，主要是基于對(duì)土地的投入而帶來(lái)地力的提高。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十三條規(guī)定：“承包方對(duì)其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。從立法意圖上看，該條規(guī)定可以理解為承包方承包經(jīng)營(yíng)期間對(duì)承包地有較大投入，使承包地的使用價(jià)值有了較大改善和提高的，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有要求獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因此荒地被征用時(shí)，對(duì)承包荒地的村民也給予補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)摹⒑侠淼摹＜确��?996年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》關(guān)于治理開發(fā)荒地成果要給予合理的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，又符合2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第三條規(guī)定之精神。

總之，開荒地被征用后，除村集體有權(quán)享有補(bǔ)償款分配權(quán)益之外，作為荒地承包的村民也應(yīng)得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。可參考土地使用年限、土地目前的耕種情況、投入的損失等進(jìn)行補(bǔ)償。

三、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸村集體和開荒者共有，開荒者占較大比例”的觀點(diǎn)

一是國(guó)家政策及法律鼓勵(lì)開荒，保護(hù)開荒者權(quán)利。鼓勵(lì)開荒、保護(hù)開荒者權(quán)利的政策由來(lái)已久，但都是原則性規(guī)范。1963年8月5日財(cái)政部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開荒地免征農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題的批復(fù)》，該批復(fù)證明國(guó)家為鼓勵(lì)開荒，免征開荒地的農(nóng)業(yè)稅。1963年8月28日最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，社員個(gè)人侵占集體土地及開荒地等，應(yīng)當(dāng)予以制止，令其歸還原主，其所用工本費(fèi)，可協(xié)商解決。可見(jiàn)，即使是侵占的土地，也有工本費(fèi)的補(bǔ)償。1996年6月1日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》中規(guī)定，實(shí)行誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益的政策，并規(guī)定了“四荒”地上物歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議限期內(nèi)治理者有使用權(quán)，享受國(guó)家的優(yōu)惠政策。1998年《土地管理法》僅對(duì)國(guó)有荒地的使用需要批準(zhǔn)作出規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定。現(xiàn)行2004年《土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國(guó)家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。”從上述法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定可以看出：一是國(guó)家鼓勵(lì)開墾荒地的政策從建國(guó)以來(lái)從未改變;二是對(duì)開墾荒地的保護(hù)政策從無(wú)到有，從不規(guī)范到逐步規(guī)范。然而，仍然對(duì)具體的權(quán)屬?zèng)]有明確的規(guī)定，導(dǎo)致荒地開墾者權(quán)益的侵犯以及糾紛的日益增多。

二是造成開荒地權(quán)屬糾紛的原因均非出于保護(hù)國(guó)家利益和集體利益。情形之一：村委會(huì)或者村民小組決議對(duì)荒地開墾者造成侵權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》及《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，涉及集體重大利益，特別是征地補(bǔ)償款是否分配及如何分配時(shí)，需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)或者村民小組會(huì)議形式討論決定。實(shí)踐中，由于對(duì)國(guó)家政策法規(guī)的不熟悉以及開荒時(shí)間的久遠(yuǎn)，村委會(huì)或者村民小組有時(shí)候?qū)�荒地開墾的時(shí)間及具體情況并不清楚，在討論時(shí)，對(duì)于荒地的開墾者是否給予補(bǔ)償，補(bǔ)償多少并沒(méi)有清晰的決定。有的甚至是村干部說(shuō)了算，部分開荒者給予，部分不給予，嚴(yán)重侵害了開荒者的權(quán)益以及國(guó)家政策支持勤勞開荒的積極性。

情形之二：開發(fā)商出于個(gè)人私利開發(fā)建設(shè)征地而對(duì)荒地開墾者造成侵權(quán)。開發(fā)商開發(fā)一片土地作為民用住宅或者商用住宅，一般都是通過(guò)政府審批的途徑取得土地的使用權(quán)。在很多情況下，都是打著國(guó)家規(guī)劃和因公共利益國(guó)家征用土地的名號(hào)對(duì)土地進(jìn)行征收。利用法律法規(guī)規(guī)定的不完善，在征地時(shí)對(duì)開荒者給予不合理的補(bǔ)償或者根本不給予補(bǔ)償。比如，根據(jù)海南省地方法規(guī)，1996年以前自行開荒的，自2006年起應(yīng)簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地。很多開荒者對(duì)這樣的規(guī)定并不知情，根本沒(méi)有去簽訂過(guò)合同。開發(fā)商或者其他經(jīng)濟(jì)組織就利用這樣的條款，無(wú)償或者以較低的補(bǔ)償從開荒者那里收回土地。筆者認(rèn)為，歷史上開荒并實(shí)際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過(guò)兩輪土地承包未改變狀況的，即使未經(jīng)批準(zhǔn)也未簽訂合同，也應(yīng)認(rèn)定實(shí)際承包關(guān)系成立。根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮土地用途、市場(chǎng)價(jià)格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金繳納情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等綜合因素，對(duì)荒地開墾者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

綜上，不管是從國(guó)家法律法規(guī)及政策來(lái)考慮，還是出于保護(hù)社會(huì)公正義的角度來(lái)考慮。都應(yīng)該在征地補(bǔ)償時(shí)給予開墾者大部分的權(quán)益。小部分利益歸屬集體是因?yàn)楫吘雇恋貙儆趪?guó)家或者集體所有，對(duì)集體繳納一定的管理費(fèi)用或者稅收費(fèi)用是應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｋ自捳f(shuō)，一分耕耘一分收獲。一個(gè)人或者一個(gè)家庭，在一片荒涼、貧瘠的土地上辛勤勞動(dòng)很多年，將這塊土地變成了肥沃的土壤，且不說(shuō)其是響應(yīng)國(guó)家的政策，其付出的精力和汗水也應(yīng)理所當(dāng)然的得到補(bǔ)償，這樣才能體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的誠(chéng)信以及一個(gè)社會(huì)的公正義。

四、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸開荒者所有”的觀點(diǎn)

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，資源配置的優(yōu)劣直接影響一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益，其優(yōu)劣衡量標(biāo)準(zhǔn)是把有限的經(jīng)濟(jì)資源配置到社會(huì)最需要的方面去，同時(shí)既要考慮期利益，又要考慮協(xié)調(diào)期利益和遠(yuǎn)期利益的關(guān)系。資源配置的目標(biāo)是最大限度取得經(jīng)濟(jì)效益，要達(dá)到這樣的目標(biāo)就是要建立一套資源配置制度，對(duì)于土地而言就是要使土地等自然資源達(dá)到最優(yōu)配置狀態(tài)，減少資源配置中的浪費(fèi)。土地作為生產(chǎn)資料，適用于滿足人類欲望的經(jīng)濟(jì)品要素，生產(chǎn)資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于對(duì)其利用以實(shí)現(xiàn)效率，完成從沒(méi)有效率到有效率的演進(jìn)。“四荒”土地在未被利用時(shí)并不存在效率，荒地被承包人假以利用，承包人與土地所有權(quán)人均由此獲得收益，進(jìn)而帶動(dòng)社會(huì)各行業(yè)的新增社會(huì)收益趨于相等，有利于增加國(guó)民收入，這符合福利最大化原理。

從現(xiàn)行法律的規(guī)定看，《土地管理法》第四十七條對(duì)土地補(bǔ)償僅作了原則性規(guī)定，各地對(duì)耕地征收所給予的現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同土地質(zhì)量及年產(chǎn)值有關(guān)，大多按被征收土地分類確定的統(tǒng)一年產(chǎn)值的6-10倍確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于包括荒地在內(nèi)的其他土地征收的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該法則授權(quán)各地自行確定。耕地、林地、草原等土地均存在相對(duì)確定的年產(chǎn)值，但荒地并不存在穩(wěn)定的年產(chǎn)值，不利用則絕對(duì)無(wú)產(chǎn)值，即便投入巨大也不一定有產(chǎn)出，以年產(chǎn)值作為荒地土地補(bǔ)償費(fèi)參照標(biāo)準(zhǔn)存在一定技術(shù)障礙。例如，湘鄉(xiāng)市規(guī)定對(duì)荒山、荒地征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征收地鄰水田補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的20%計(jì)算。在我省范圍內(nèi)，《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》或《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定(2013年修訂)》均未針對(duì)荒地的土地補(bǔ)償費(fèi)予以明確。

放任土地被荒廢是對(duì)日益稀缺的土地資源極大的浪費(fèi)，如何優(yōu)化土地政策對(duì)提高荒地利用率具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，獲取荒地的土地征收補(bǔ)償費(fèi)僅是期利益，具有或然性和不可復(fù)制性，不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，而荒地承包利用對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所帶來(lái)的收益則相對(duì)可靠得多，承包金收益兼具期利益和遠(yuǎn)期利益的屬性，因而有必要提高承包人對(duì)荒地利用的積極性。從這個(gè)意義上講，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)考慮的是如何合理確定荒地承包金，荒地的土地補(bǔ)償費(fèi)作為對(duì)承包人利用荒地的所作投入的補(bǔ)償，應(yīng)由承包人取得。