評四中全會的法治議題

1.李步云：憲政之爭實質是一些人對制度不自信

　　2015-10-23第131期

　　鳳凰網主筆：陳芳

　　“依法治國的根本是依憲治國，依法執政的根本是依憲執政”，被業界尊為“中國法治三老”之一的李步云，早前接受鳳凰網獨家對話時，這樣闡述依法治國的根本。

　　依法治國，自1979年作為理念被提出，到十五大通過黨內民主程序正式寫入黨的文件，1999年寫入憲法上升為國家意志，再到十八大上升至國家治理體系與治理能力現代化的制度保障，大致走過了這樣一個歷程。在李步云看來，一個現代法治國家，首先要樹立憲法的權威。

　　然而，1982年憲法頒布至今，憲法的權威，無論在官員還是民眾中，始終難以樹立。究其根源，李步云認為在于缺乏制度保障，“維護憲法權威要建立憲法監督制度，包括違憲審查。如果這個制度建立起來，將成為我們法治中國建設的里程碑”。

　　作為參與者之一，李步云還向鳳凰網講述了1982年憲法起草的諸多幕后故事，諸如圍繞司法獨立出現的分歧，基本原則如何寫入憲法等。

　　鳳凰網：十八大提出全面推進依法治國，并首次將法治上升為治國理政的基本方式。在您看來，依法治國的根本是什么?

　　李步云：以*的新一屆領導層，觀念比過去有很大的進步。12月4日，*在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話，得到了黨內黨外的普遍贊賞及擁護。他講憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施，并就未來落實憲法提出了四條要求：第一、人民民主，第二、依法治國，第三、保障人權，第四、樹立憲法至高無上的權威。*的講話很全面，體現了依憲治國、依憲執政的理念。

　　依法治國的根本是依憲治國，依法執政的根本是依憲執政。

　　一個國家的法律體系，最根本的就是憲法。新一屆領導提出“法治中國”的概念，如果說“法治中國”是一棟大廈，憲法就是整個大廈的基礎，刑法、民法、行政法等就像梁和柱，其它的法律規則就像磚瓦。憲法是一個國家的根本大法，是一切法律的基礎，是治國的總章程。一個國家公民的基本權利，國家機構的產生、職權和運作程序等最基本的制度都是通過憲法確立下來。

　　因此，在現代法治國家中，首先要樹立憲法的權威。

　　鳳凰網：依憲治國包含哪些內容?

　　李步云：依法治國的根本是依憲治國。依憲治國包含哪些內容?現代憲法的三條原則就是民主、法治、人權。

　　具體到我們國家，1999年，“依法治國”寫入憲法;2004年，“保障人權”寫入憲法，首次將“人權”由一個政治概念提升為法律概念;之后又講民主，十八大和十八屆三中全會，提到進一步發展人民代表大會制度、健全協商民主制度和完善基層自治制度。

　　這三者的關系，應該是以法治來促人權、促民主。民主是最難的，法治最容易接受，人權又比較敏感。因此，在實際操作中，先搞好法治，再搞好人權，進而推動整個制度的改革。

　　依法治國從提出到成為治國方略

　　鳳凰網：您1979年曾發表一篇文章《要實行*》，就提出了依法治國的理念。依法治國最終上升為治國戰略的過程是怎樣的?

　　李步云：1979年我在《要實行*》一文中，從歷史背景、理論依據、觀念變革、制度更新四方面，全面論證了我國應該提倡依法治國的方針。這篇文章發表后，有了爭論，一派意見說法治好，人治也好，兩個都要，不要否定人治;還有一派說法治和人治都不好，都不要提，只提*制度就可以了。

　　后來有了一個轉折，1995年1月，江澤民的領導班子第二次學習法制知識，提出以“依法治國”作為主題。我是這次課題組成員之一，當時我建議把“建設*法制國家”改為“建設*”，將“制”改成“治”。因為“法制”僅僅是法律制度的簡稱，而“法治”與“人治“對立，是指法律在社會中被賦予崇高的地位，包括法律的制定者和執行者在內，所有人都必須遵守。

　　這次講課后，黨的文件和政府文件開始提依法治國。黨的十五大上，通過黨內民主程序正式將“依法治國”寫入黨的文件，成為黨內共識。1999年8月，李鵬負責第三次憲法修改，這一次修憲的最大亮點就是將“依法治國，建設*”寫入了憲法，從而將黨的主張上升為國家意志。

　　82憲法確立幕后

　　鳳凰網：您曾參與并見證了1982憲法的起草過程，請您講講82憲法起草幕后，哪些內容是存在分歧的?最終又是如何確立的?

　　李步云：當時中央書記處辦公室需要一個法律方面的人才，社科院法學所領導就推薦了我。我于1980年7月至1981年7月在那里工作了一年。

　　1980年9月，五屆全國人大三次會議通過了關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議。我去書記處做的第一件事，是負責起草時任全國人大常委會委員長的葉劍英在憲法修改委員會第一次會議上的講話，代表中央對這次憲法修改定一個基調。這篇講話稿由當我和一個理論組的同志負責起草，他負責經濟部分，我負責法律部分。

　　憲法修改通常以前一部為基礎，但1978年憲法沒有完全消除文化大革命的影響，還保留著繼續革命等錯誤，并取消了法律等、司法獨立等內容。1975年憲法是四人幫起草的一部壞憲法。這樣就以1954年憲法為基礎。

　　我在起草講話稿時，提到這次憲法修改應該貫徹兩條原則：民主立憲和司法獨立，均被采納，寫進了葉劍英委員長的講話稿中(“法制的民主原則、等原則、司法獨立原則應當得到更加充分的實現”)。

　　當時法律面前人人等這一原則已經取得廣泛共識，民主原則廣泛征求意見也沒有問題，但在司法獨立這一點產生了分歧。關于司法獨立，1954年憲法這樣表達，即“人民法院獨立行使審判權，只服從法律”，我認為這是體現“司法獨立”最好的表達。

　　這次憲法修訂，黨內學術界對司法獨立有不同意見，特別是黨內個別領導同志對司法獨立有所看法，所以現在憲法第126條是這樣表述的：“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。

　　鳳凰網：沒有說黨。

　　李步云：是的，沒有說黨，沒有說人大。只說不受行政機關干涉，那么黨和人大就可以干涉嗎?“干涉”是一個貶義詞，是不科學的。黨是要領導，人大要監督，領導和監督不是干涉。

　　鳳凰網：當時關于司法獨立出現分歧，反對這一說法的人擔心什么?

　　李步云：擔心會威脅到黨的領導、人大的監督。

　　當時我和另外四個人建議，一是恢復1954年憲法的提法，即人民法院獨立審判，只向法律負責，干脆利索;二是把“不受行政機關”改為“不受任何機關”。這個意見報上去了，但由于一些人的反對，沒有被采納。1999年和2004年修改憲法時我都提過，但一直沒改。

　　人大是最高權力機關，具體的職責憲法是有規定的。但辦具體案件時，黨不要過問和干預。法院之上還有一個機構、一個個人最后拍板該不該判、判什么罪，這就與憲法相違背了。

　　1979年，我在《光明日報》發表一篇題為《黨組織要在憲法法律范圍內活動》的文章，影響很大，這一點后來寫進了黨章，在憲法序言中也得到了體現：“所有國家機關、政黨、社會組織和公民個人都要按照憲法辦事”。各政黨都要按照憲法辦事，也包括共產黨，黨要在憲法法律范圍內活動。

　　鳳凰網：1982年憲法起草修訂過程中，鄧小、葉劍英這些經歷過文革的高層領導，對憲法、法治的認識是怎樣的?

　　李步云：1978—1982年，這一階段黨內是非常開放的，對學者非常尊重，我們起草的文件，領導直接就采納。

　　1983年以后，開始出現一些自由化傾向，提出了人權、自由、民主等口號，有些過頭，中央開始清理精神污染，反自由化。

　　無論鄧還是葉，文革當中都是受害者，對法治被踐踏深有體會。鄧小當時的一系列講話都是非常開明的，比如他講：黨政組織要管好黨，不要過度干預司法機關;還有國內法治化建設、法律等、建立律師制度等等。當時領導層中的主流很開明，推動了解放，推動了各方面的改革。我深深感覺到當時是、意識形態的黃金時代。

　　鳳凰網：1982年憲法，首次將“公民權利”提到了“國家機構”之上，這背后是怎樣的過程?

　　李步云：因為國家機關由人民選舉產生，是為人民服務的。現在意義上的人民其實就是中華人民共和國公民的概念。因此先強調公民的權利，然后再是國家機關如何選舉產生。這樣的一個邏輯體現了人權精神。

　　四項基本原則如何寫入憲法

　　鳳凰網： 1982年憲法，也就是現在的憲法，總綱里有四項基本原則，即堅持*，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東。當時這四項基本原則寫進憲法的過程是怎樣的?

　　李步云：這是鄧小一開始就提出的，要把四項基本原則寫入憲法。具體怎么寫入憲法?當時有兩種意見：一個是寫入具體條文，一個是寫入序言。最終確立把四項基本原則寫入序言，從敘述中國代歷史發展的事實來表明堅持四項基本原則。

　　憲法里寫進四項基本原則，我認為在當時和當前歷史條件下，有一定的必要性。我們的改革任務非常復雜，涉及面非常廣，這種情況下需要保持社會穩定，就必須堅持黨的領導，堅持*，堅持人民民主專政，堅持馬克思主義指導。

　　鳳凰網：今天如何看待四項基本原則，比如人民民主專政，面臨著一些爭議。

　　李步云：人民民主專政這個提法有一個歷史過程。從最早“無產階級專政領導下繼續革命”的提法，到十八大報告通篇已經沒有出現“人民民主專政”這個詞。

　　我們的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度。對這樣的描述我有不同意見，我認為我們的國體是人民，政體是共和。毛澤東說過，國體是什么樣的階級階層和政治集團掌握這個國家的權力，我們國家的一切權力屬于人民，因此國體應該是人民。

　　中華人民共和國的“共和”是政體，“共和”政體應該有一個新的解釋。“共”包含四層含義：國家的一切權力歸人民共有，國家的一切大事由人民共決，國家的主要資源由人民共占，國家的一切發展成果由人民共享。“和”應該是官吏和民眾和睦相處，民眾與民眾和諧相待，窮人與富人和衷共濟，本國與他國和共處。我們是*，因此“共”是*、共產主義的本質特性，“和”是中華民族的文化瑰寶。現在，人民代表大會制度是共和政體的表現形式，除此以外，還有政治協商制度、基層自治制度、企事業民主管理制度。

　　憲政之爭實質是一些人對制度不自信

　　鳳凰網：如何看待三中全會前以致現在仍有分歧的“憲政之爭”?

　　李步云：所謂憲政，包含四個要素：人民民主、依法治國、保障人權、憲法要有極大的權威。

　　關于意識形態的問題，堅持“學術有禁區，宣傳有紀律”是黨的一貫主張。但諸如憲政、普世價值等抽象的理論問題是可以探討的，應該允許不同意見的爭論，采納不采納是執政黨和中國政府的問題。但打著憲政的旗號否認黨的領導，否定我們制度的優越性，主張全面照搬西方，這是我堅決反對的。我們有一些重大原則是不能突破的，比如不能搞多黨制、不能軍隊國家化、不能照搬三權分立。我們有的一套東西，我們可以建立一套超越西方的理論制度，應該要有這個制度的自信，而不是照搬西方。

　　但憲政這個概念是不應該被否定的，一些人提憲政是資產階級的口號，理論上站不住腳，政治上也是危險錯誤的，既抹黑了毛澤東、劉少奇，又否定了民主革命的整個歷史，新民主主義是大講憲政的。

　　憲政之爭，根本上來講，是有一些同志對我們的制度、理論不自信。

　　鳳凰網：82年憲法已有30年，但無論對普通民眾還是官員來說，其權威并未樹立，您覺得憲法無權威的根本原因在哪里?

　　李步云：憲法的權威樹立不起來，根本原因是缺少制度保障。維護憲法權威要建立憲法監督制度，包括違憲審查制度。如果這個制度建立起來，將成為我們法治中國建設的里程碑。

　　我在《建立違憲審查制度刻不容緩》的文章中，提到建立違憲審查制度的重要性，并提出了具體方案。在全國人大建立一個新的憲法監督委員會，執行包括違憲審查、憲法解釋、重要權力機關權限的劃分、違反憲法文件的撤銷等任務。

　　鳳凰網：關于憲法的監督，之前是否有這樣的提法?一直做不到的原因是什么?

　　李步云：此前有人提出過要建立違憲審查制度，可能就是擔心黨的文件、決議、一些領導講話，如果違憲怎么辦。另外擔心軍隊。1982年憲法制定時，當時有三票棄權，這在過去歷史上是沒有的，就是與違憲審查制度有關。

　　十八大報告提出：“黨民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

　　*在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中也指出，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。

　　現在的中央領導如果能夠把違憲審查制度建立起來，功德無量，是未來中國法治建設的里程碑。如果憲法都沒有權威，法律怎么能夠有權威?如果中央領導帶頭嚴格遵守憲法，下面的干部誰能不按法律辦事?