2018上海消防改革最新消息及新方案解讀

公安消防部隊(duì)體制改革建議

全國政協(xié)座談會(huì)，拉開了消防改革的序幕。消防改革牽動(dòng)著幾十萬消防人和億萬國民的心，受到社會(huì)各界高度關(guān)注。

1.我國現(xiàn)行災(zāi)害事故防治管理體制存在的弊端

我國現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治管理工作是分部門管理的。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)管理(其中森林火災(zāi)的防治歸國家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門管理，軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理);大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護(hù)部門管理;生產(chǎn)事故的防治歸國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局管理;水災(zāi)的防治歸水利部門管理;氣象監(jiān)測預(yù)報(bào)歸氣象部門管理;地震災(zāi)害的防治歸國家地震部門管理,戰(zhàn)時(shí)的防空襲、防化學(xué)污染和民傷害等戰(zhàn)爭災(zāi)害的防治歸人防部門管理;災(zāi)后災(zāi)民的救濟(jì)工作歸民政部門管理;災(zāi)害事故的急救歸醫(yī)療衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。以上各類災(zāi)害事故防治管理部門，除了火災(zāi)防治管理部門擁有專門的消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)全社會(huì)火災(zāi)事故的搶險(xiǎn)救援外，其他部門均沒有對(duì)社會(huì)的專職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。從我國災(zāi)害事故防治分部門管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關(guān)部門都按照各自的職責(zé)分工做了大量工作，但從實(shí)踐來看仍存在諸多的問題。主要是：

1.1多頭行政,干擾了企業(yè)、事業(yè)單位的管理秩序,影響了行政效率

由于我國災(zāi)害事故防治在行政上實(shí)行的是分部門、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式，所以，各有關(guān)行政部門在實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)都要分部門進(jìn)行。但由于監(jiān)督管理對(duì)象、內(nèi)容的同一性，就形成了多個(gè)部門對(duì)同一類單位、設(shè)備的交叉、重復(fù)管理現(xiàn)象，給企業(yè)、事業(yè)單位的經(jīng)營管理帶來了好多的不便和麻煩。

譬如，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查要檢查易燃易爆危險(xiǎn)品、盛裝易燃危險(xiǎn)品的容器等物品和設(shè)備，及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患;檢查單位的面布局、疏散通道、建筑結(jié)構(gòu)、防雷設(shè)施等。這些檢查管理內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)部門、生產(chǎn)安全部門、地震部門、氣象部門等需要對(duì)這些單位相同的對(duì)象和非常相的內(nèi)容進(jìn)行檢查。但檢查的時(shí)間并不能統(tǒng)一起來，結(jié)果是今天這個(gè)部門來查，明天那個(gè)部門來查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來應(yīng)付上級(jí)多個(gè)部門的檢查，造成了對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位正常經(jīng)營管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個(gè)商場，在一個(gè)月內(nèi)僅有7個(gè)政府部門的安全檢查團(tuán)(組)去檢查相同內(nèi)容的消防安全工作。據(jù)說全國此類情況也很多。加之，在我國行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動(dòng)和促進(jìn)安全工作的開展，反而成為了企業(yè)事業(yè)單位的一場災(zāi)難。

再如，根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程設(shè)計(jì)，都應(yīng)分別呈報(bào)公安消防部門、環(huán)境保護(hù)部門、地震部門、氣象部門、人防部門等有關(guān)部門審核消防安全設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、防震設(shè)計(jì)、防雷設(shè)計(jì)、人防設(shè)計(jì)等要求，建筑完工后，以上各有關(guān)部門還要分別進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后才可啟用;而建筑結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設(shè)計(jì)、電氣設(shè)計(jì)、滅火設(shè)計(jì)、安全間距、設(shè)備裝置布置、尾氣排放、消防車通道，以及排水、防洪等審核、驗(yàn)收的項(xiàng)目、內(nèi)容、對(duì)象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗(yàn)收的行政許可，不僅給被審核單位的申報(bào)帶來了不便，而且嚴(yán)重影響了有關(guān)部門的行政效率。

另外，由于分部門管理、分部門制定法律，還造成了多個(gè)部門的執(zhí)法主體，使有關(guān)部門在執(zhí)法和職責(zé)分工上重復(fù)和扯皮。如根據(jù)《消防法》規(guī)定，火災(zāi)事故的追查處理應(yīng)當(dāng)由公安消防部門負(fù)責(zé)，而根據(jù)國務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，往往火災(zāi)事故要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門牽頭調(diào)查。再如，根據(jù)《消防法》第十七條的規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品由公安消防部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而(2002年1月26日中華人民共和國國務(wù)院令第344號(hào)公布，2011年2月16日國務(wù)院第144次常務(wù)會(huì)議修訂通過)的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品要由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門管理，可《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第96條又規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品不包括易燃易爆危險(xiǎn)物品等。類似的這些法律相互矛盾的現(xiàn)象很多，已使不少地方的生產(chǎn)安全部門與公安消防部門、環(huán)保部門、技術(shù)監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門因執(zhí)行法規(guī)不同而形成相互扯皮現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

再者，由于政府機(jī)關(guān)分部門管理，企業(yè)事業(yè)單位都要按照政府的要求設(shè)置安全生產(chǎn)科、處，環(huán)保科、處，保衛(wèi)科、處等相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使得企業(yè)、事業(yè)單位的安全管理無法統(tǒng)一進(jìn)行，影響企業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)營管理和效益。

1.2不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門的整體效能

災(zāi)害事故的防治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體，雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險(xiǎn)救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督性、管理對(duì)象的同一性、運(yùn)用法律的相性等卻都是一致的。譬如，城市火災(zāi)與森林火災(zāi)，火災(zāi)與大氣污染，氣象與火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)，地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害，保護(hù)森林與保護(hù)環(huán)境，環(huán)境保護(hù)與防火、防洪，火災(zāi)事故與生產(chǎn)事故，搶險(xiǎn)救援與急救等，它們之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系，且聯(lián)系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等，都需要一個(gè)整體的機(jī)構(gòu)去管理。但由于我國實(shí)行的是分部門管理的體制，而各種災(zāi)害事故的防治又是一項(xiàng)社會(huì)性十分廣泛的工作，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，所以各地都組建了政府的消防安全委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、防汛抗旱指揮部、護(hù)林防火指揮部、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治部門就都需要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組，這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有同級(jí)政府的一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、牽頭，都要有其他有關(guān)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)參加，而具體工作仍還得由原行政部門辦理。還因其是非實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有任何行政執(zhí)法職能，且每一個(gè)災(zāi)害事故防治行政部門都不是由一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)分管，對(duì)其他災(zāi)害事故防治行政部門沒有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯(lián)合安全大檢查、向政府寫幾次工作情況報(bào)告外，其他方面無法協(xié)調(diào)。就是檢查出來的事故隱患也無法直接用行政手段解決，還得由具體的災(zāi)害事故防治行政部門分頭去解決，行政效力極低。這樣交叉重復(fù)的工作方式不僅給有關(guān)行政部門的工作造成忙亂，而且嚴(yán)重降低了工作效率，各有關(guān)災(zāi)害事故防治行政部門的整體管理效能也無從發(fā)揮。如國家的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由原部屬局升格為副部級(jí)局，正部級(jí)局。規(guī)格越來越高，但事故率卻越來越升，傷亡損失越來越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發(fā)生多起重大著火、爆炸事故;先是天上掉飛機(jī)、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓(xùn)非常沉痛。國務(wù)院不得不一次又一次發(fā)出安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產(chǎn)部門象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢?這些不是說安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有多大責(zé)任，而是現(xiàn)行體制受到了很大的制約。

1.3管理經(jīng)費(fèi)上存在巨大的浪費(fèi)

每年國家各級(jí)財(cái)政分別劃撥給各有關(guān)部門的防災(zāi)經(jīng)費(fèi)(消防、防洪、環(huán)保、人防、氣象、地震等部門)雖然不多，但國家也盡了最大的努力。然而，由于這些經(jīng)費(fèi)分部門使用，使得各項(xiàng)防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的整體效能難以發(fā)揮，浪費(fèi)巨大。

如前所述，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治管理部門就要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組。這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有相應(yīng)的辦公設(shè)施，都需要有一定的辦公經(jīng)費(fèi)，都要有一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心。而要有辦公設(shè)施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費(fèi)資金;要建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心，就需要有一個(gè)現(xiàn)代化的通訊網(wǎng)絡(luò)和電視監(jiān)視系統(tǒng)，這就又需要一筆很大的開支。僅以建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心為例計(jì)算，如果全國各地地級(jí)以上城市(不含臺(tái)灣、香港、澳門，按338個(gè)地級(jí)以上城市計(jì)算)都要建立指揮中心的話，粗略按河北省石家莊消防指揮中心建設(shè)投資7500萬元計(jì)算，全國至少需資金253.50億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會(huì)更大，如果形成全國聯(lián)網(wǎng)，則至少需要300億元。

由于分部門管理，國家難以綜合考慮防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的使用，往往因?yàn)?zāi)而事。如國家發(fā)生了洪災(zāi)，各地就建起了防洪指揮中心大樓;發(fā)生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓;一時(shí)間火災(zāi)較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓;一時(shí)間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國家的安全生產(chǎn)局就由原部屬局升格為正部級(jí)局;且地方各級(jí)又都要蓋指揮中心大樓。如果消防、護(hù)林、防洪、地震、環(huán)保、氣象、人防等有關(guān)災(zāi)害事故防治部門都要建立指揮中心并形成全國聯(lián)網(wǎng)的話，則至少需要資金2100億元。而這2100多億元如果統(tǒng)一使用又會(huì)節(jié)省多少呢?

1.4不能充分發(fā)揮武警消防和武警森林部隊(duì)的搶險(xiǎn)救援作用

我國現(xiàn)在的武警消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)是一支按解放軍“三大條令”管理的素質(zhì)高、反應(yīng)快、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的城市和森林的搶險(xiǎn)救援部隊(duì)，是搶險(xiǎn)救災(zāi)的主力軍。但其目前的任務(wù)，除了擔(dān)負(fù)消防監(jiān)督管理、火災(zāi)撲救工作之外，搶險(xiǎn)救援的其他作用沒有充分發(fā)揮出來。例如，根據(jù)《中華人民共和國消防法》第三十六條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作”;另據(jù)《中華人民共和國森林法》第二十條第二款的規(guī)定：“武裝森林警察部隊(duì)執(zhí)行國家賦予的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的任務(wù)”。這就從法律上明確規(guī)定了武裝警察消防部隊(duì)和武裝警察森林部隊(duì)的主要任務(wù)是預(yù)防和撲救火災(zāi)，而其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援則是輔助任務(wù)。由于其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援不是主要任務(wù)，所以，在其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作中就沒有現(xiàn)場指揮的職能(《中華人民共和國消防法》第四十六條規(guī)定：“公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作，有縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”)，在財(cái)政上就沒有其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援的經(jīng)費(fèi)。沒有現(xiàn)場指揮職能，最先到達(dá)現(xiàn)場的指揮員就無法主動(dòng)采取最積極的搶險(xiǎn)救援措施，也就無法把災(zāi)害損失壓到最低限度;無經(jīng)費(fèi)也就無法購置其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援所必須的技術(shù)裝備和設(shè)備，也就難以訓(xùn)練其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援裝備和設(shè)備的操作技能;沒有熟練的操作技能也就難以在其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援中發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如，1999年6月25日，江西省新余鋼鐵廠的一輛載有液氯鋼瓶的汽車在峽江縣的鬧城區(qū)發(fā)生泄漏，峽江縣消防大隊(duì)接警后，18名消防官兵當(dāng)即攜帶僅有的兩具空氣呼吸器趕赴事故現(xiàn)場，參戰(zhàn)官兵因缺乏必要的防毒器械和裝備及熟練的防毒搶險(xiǎn)訓(xùn)練，事故處置完畢后，包括大隊(duì)長、中隊(duì)長在內(nèi)的13名官兵因中毒嚴(yán)重全部中毒住院治療。這就不難看出，消防部隊(duì)增加搶險(xiǎn)救援經(jīng)費(fèi)、全面裝備搶險(xiǎn)救援器械、全面訓(xùn)練和掌握搶險(xiǎn)救援技能的必要性和緊迫性。

現(xiàn)在國家地震局組建了國家地震救援隊(duì)，用于嚴(yán)重破壞性地震和造成特大損失的嚴(yán)重破壞性地震后的搶險(xiǎn)救援，但是它沒有以消防部隊(duì)為依托，啟動(dòng)太慢，中間環(huán)節(jié)太復(fù)雜，不利于快速救援。以2003年春的新疆巴楚-伽師地震為例，國家地震救援隊(duì)出動(dòng)達(dá)10小時(shí)以上。如果以武警北京消防特勤支隊(duì)為依托組建，最多5小時(shí)即可。如果各省、直轄市、自治區(qū)以消防特勤支、大隊(duì)為依托組建則會(huì)更快，甚至幾分鐘即可。如2007年6月3日云南普洱市臨洱縣6.4級(jí)大地震，該縣消防大隊(duì)即刻就趕到了救災(zāi)現(xiàn)場。

另據(jù)公安部消防局統(tǒng)計(jì)，2012年1至9月，全國公安消防部隊(duì)共接警出動(dòng)51.5萬起，出動(dòng)人員530萬人次、車輛84.8萬輛次，搶救遇險(xiǎn)被困人員104765人，搶救財(cái)產(chǎn)價(jià)值900億元。其中，搶險(xiǎn)救援16.8萬起、社會(huì)救助14.8萬起。

由此可見，只要理順管理體制，增加消防部隊(duì)地震災(zāi)害搶險(xiǎn)的任務(wù)和經(jīng)費(fèi)即可。現(xiàn)在雖然有不少省的地震災(zāi)害事故應(yīng)急救援隊(duì)都是以武警消防部隊(duì)為依托組合的，但因管理體制不順，仍需很多部門協(xié)調(diào)，存在著時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、精力等很多方面的浪費(fèi)和無用之功。

1.5影響與國際接軌，不利于對(duì)外交流和綜合吸納世界先進(jìn)國家災(zāi)害事故防治的科技成果

世界各國災(zāi)害事故的防治基本都是統(tǒng)一由民防或消防部門來管理的(俄羅斯設(shè)立了緊急情況部，日本國家設(shè)立消防廳)。為了加強(qiáng)國際間的交流與合作，國際上于1931年成立了世界民防組織，總部設(shè)在日內(nèi)瓦，1972年成為政府間組織。世界民防組織的主要任務(wù)是，防止和減輕自然災(zāi)害、人為事故、戰(zhàn)爭等對(duì)民造成的傷害，改善和發(fā)展救助方法和技術(shù)。由于我國災(zāi)害事故的防治管理體系是由各部門分工負(fù)責(zé)的多頭管理，在與國際間的交流中，無形中造成了主渠道的不暢，世界各國先進(jìn)的災(zāi)害事故經(jīng)驗(yàn)無法為我國統(tǒng)一、及時(shí)吸納，我國也無法在世界災(zāi)害事故防治中發(fā)揮重要的作用和影響，也難以在世界民防組織中樹立起我國的高大形象。如1998年10月26日至28日，世界60多個(gè)國家和地區(qū)的200余名代表參加了在北京召開的第十一次世界民防大會(huì)，就因以上原因給會(huì)議的組織、接待帶來了諸多的不便，會(huì)議的理想效果也受到了一定的影響。

2.關(guān)于建立國家“消防安全部”的建議方案

2.1國家組建消防安全部

將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和分屬于公安部的消防局(武警消防部隊(duì))、國家林業(yè)總局的護(hù)林防火辦公室、森林指揮部(武警森林部隊(duì))、水利部的防汛局、國家環(huán)境保護(hù)總局、氣象局、地震局、人防辦公室和城市“120醫(yī)療急救”等集中于一體，組成國家“消防安全部”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國各種災(zāi)害事故防治的監(jiān)督管理和搶險(xiǎn)救援工作。其任務(wù)是防止和減輕自然災(zāi)害、人為事故對(duì)公民造成的傷害;各種災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援，并改善和發(fā)展救助方法和技術(shù)。

消防安全部的規(guī)格與公安部并列，內(nèi)部人員屬于人民警察序列，下設(shè)若干專業(yè)司、局及相配套的政治人事管理機(jī)構(gòu)、后勤保障機(jī)構(gòu)、科研教育機(jī)構(gòu)和監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)等。