我國城鄉二元戶籍制度的形成

當代中國戶籍制度根據地域和家庭成員關系將公民的戶籍劃分為農業戶口和非農業戶口兩類。這種做法是當時國家為進行工業化建設不得不實行的無奈之舉，但改革開放之后，這種二元分割的戶籍制度依然存在，而且至今依然沒有被完全廢除，因此招來不少批評之聲。那么，這種城鄉二元分割的戶籍制度是怎樣形成的呢?

新中國成立之初，我國并不存在嚴格的戶籍管理制度，當時的戶籍制度主要服務于民主革命任務的完成和國民經濟的恢復和發展。這段時期，實行戶口自由遷徙政策，居民的居住和遷徙是自由的。我國戶籍管理部門經過長時間的工作，新型的戶籍制度形成。1958年1月9日，全國人大常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例的頒布奠定了我國現行戶籍管理制度的基本格局，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。

隨著我國政治經濟形勢的發展變化，戶籍管理制度嚴格起來，開始對人口的遷徙和戶籍身份的轉變進行嚴格限制。1964年8月出臺了《公安部關于處理戶口遷移的規定》(草案)，開始嚴格限制人口從農村遷往城市、集鎮和從集鎮遷往城市。1977年11月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出了“農轉非”的問題，并在此后制定了若干項關于“農轉非”的政策，給全國各省、自治區、直轄市下達了“農轉非”控制指標。從此，以控制公民自由遷徙為基本特征的新中國戶籍制度已臻完備，城鄉分割的二元戶籍制度正式形成并不斷鞏固。

在城鄉二元戶籍制度下，我國人口被劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”，戶口之別成為城鄉之間不可逾越的屏障，二元社會結構由此成型。

在新中國成立之初，為了兌現共產黨革命的諾言，建立一個讓廣大農民“耕者有其田”的公社會，共產黨進行了土地改革。作為給農民分配土地的依據和標準，戶籍制度應運而生。擁有“農業戶口”的人自然分得了屬于自己的土地，當時農村戶口并不是大家排斥的對象。但當工業化建設開始之后，通過對城市和農村的區別對待，實行工農產品剪刀差，用農業補貼工業，為中國工業化發展提供了原始積累。農村和城市的二元對立情況加劇，城市居民生活水較高，且享有國家提供的各種福利，而農村生活水低，享受的福利待遇遠不如城市居民。

消除戶口的城鄉差異能否改變現實

我們前面講過資本為了自由流動的勞動力，從長遠上有廢除限制勞動力流動的戶籍制度的歷史趨勢。自1984年戶籍嚴控制度松動以來，中國的戶籍制度改革一直在進行。為了“統籌推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展”以及“合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化”，我國于日出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著我國戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度”。《意見》明確指出，我國的戶口不再有“農業戶口”和“非農業戶口”之分，這標志著我國實行了半個多世紀的城鄉二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

那么，取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分，能否真正改變農民工的現實際遇呢?我們說資本現階段還會繼續把戶籍制度當作壓低勞動報酬的重要手段，不會一下子完全放棄，因此，就目前而言，戶口制度的統一雖消除了人口的身份差別，卻沒有消除戶口的地區差別，而后者的存在大大削減了戶籍制度改革的效果。那些更加吸引勞動力的大城市如果不準許農民工在本市落戶或者設置過高門檻限制農民工落戶，那么僅僅取消農業戶口身份是無濟于事的，并不會根本改變農民工現有的遭際。另一方面，取消戶口的城鄉差別及背后潛在的隱秘動機值得警惕，可能會對農民工的已有利益造成損害。在城市化的外衣下，打著將農民變為城市“市民”的旗號剝奪農民的土地是完全現實的憂慮。通過學習馬克思主義理論，我們可以看到資本主義生產方式在遍布小農經濟的國家成長起來的時候，工業的競爭必然要使得千千萬萬的小農經濟破產，而且，資本力量還會將土地攫取過來，采取各種合法的或者非法的，偽善的或暴力的手段來剝奪農民的土地。其結果就是造成一個社會集團掌握了所有生產資料，另一個集團被剝奪得干干凈凈而變成無產階級。《意見》規定，在目前情況下，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，正是出于這樣的考慮。如果農民工進城之后不能在城市安居樂業，放棄“三權”就意味著他將退無可退，只能成為城市中的自由勞動力，服務于資本的需要，在城市底層苦苦掙扎，隨時面臨失業和貧窮的威脅。雖然《意見》預見到了可能出現的為并做出了相關規定，但是在以資本主導的發展模式下，土地的商品化和市場化將成必然趨勢，而國家已經出臺的各種措施正在加速土地使用權流轉，新一輪的“圈地”運動已經開始。眼下，《意見》的出臺恐怕將成為資本攫取土地的新契機，農民工的最后保障??土地恐怕很難繼續充當他們退守農村的“最后一根稻草”。

然而，在大工業高速發展的歷史背景下，試圖保留小農經濟也是不可能的，甚至可以說是倒退保守的，因為小農經濟的存在可以說是中國農民工待遇極低的經濟根源。這在資本崛起而小農經濟尚存的國家和地區是一個普遍規律。盡管這樣，資本的“圈地”運動畢竟是個不光彩的過程，我們不能放任資本對小農經濟的肆意進攻，不能無視資本在兼并土地的過程中對農民的過分欺詐和不公交易以及直接掠奪。盡量幫助農民維護自身權益，在失去土地的過程中爭取更多的利益可能是比較現實的思維邏輯，然而在現行生產方式下，僅僅探討如何維護或爭取短期利益并不是解決之道，或許我們該多花點心思琢磨一下，有沒有一個良方既能解決整體社會經濟的發展又不損害中國農民的利益。不過，可以想象的是，僅僅取消戶口城鄉差別的戶籍制度改革還達不到這一目的。

改革開放后的戶籍制度

改革開放以后，隨著資本力量的崛起及其對國家越來越大的影響，戶籍制度對于農村人口的意義發生了根本轉變。在資本力量崛起的過程中，經濟發展重點放在城市，旨在實現資本增殖，就這樣，城鄉對立總體上進一步加大，農村漸漸衰落，被城市拋棄。城鄉人口因戶口差異而在就業、教育、社會福利等方面的差距也進一步擴大。在這個歷史階段，資本對戶籍制度產生了相互矛盾的需求：從長遠來看，資本的發展需要勞動力在全國范圍內的自由流動，因此它就有逐步松動乃至最終廢除戶籍制度的歷史需求;但從現階段來說，資本又需要借助戶籍制度壓低勞動者的待遇，在利用勞動力的同時，盡量避免承擔保護勞動者的社會責任，通過利用廉價勞動力以保持它在全球產業中的競爭優勢。然而，改革開放后，農村的分地運動(家庭聯產承包責任制)瓦解了集體經濟，人為地造成了大量小農經濟。小農經濟由于規模有限等特點，最終無法滿足農民全部支出需求，這就迫使農民進城打工，成為服務資本的廉價勞動力。同時，小農經濟的保留，又可以為留在農村的人口提供一些基本生活資料，這就使得勞動力再生產的費用大大降低，使得進城務工人口的勞動力再生產在空間上分離，這也成為資本可以極大程度地壓低中國農村勞動力待遇的主要幫手。

1984年10月《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布，我國嚴格的戶籍控制制度開始松動。農村人口開始向城市迅速而大規模的流動。由于上述歷史特點，中國農民進城之后成為極富的農民工。他們在城市中辛勤工作，被付給極低的工資待遇，無法享受到城市人擁有的住房、教育、醫療等社會資源和福利待遇，而且，贍養老人、撫育后代等費用也被剔除出來，交給他們的農村老家來承擔，因此留下了無數的留守兒童、留守婦女、空巢老人。這種“拆分型”的勞動力再生產模式因城鄉二元戶籍制度而得到推行和強化，使得農村流動人口不得不“候鳥式”的往返于城鄉之間，成為城市和農村之間的“雙重邊緣人”。

面對農民工的尷尬處境和受到的不公對待，戶籍制度成為人們指責的焦點，被普遍認為是導致農民工身處困境的根源。實際上，戶籍制度只是一個傀儡，利用戶籍制度為自己謀取勞動者血汗的資本主導的生產方式才是根源。在資本主導的發展模式下，戶籍制度成為資本的合謀者，進城之后的農民工只能得到僅能維持自身生存的低工資，難以獲得城市的各種社會資源和福利待遇，他們的再生產依然由農村來承擔，因為農民工還有農村作為最后的保障。資本的發展并不會考慮農民工的實際需求，而是將他們視作資本的“螺絲釘”，隨意調遣。也就是說，資本需要農民工時，便通過低工資將他們吸引到城市，而不需要農民工時，就讓他們在城市中四處游蕩或者回到農村老家。在資本的邏輯下，農民工成為自由出賣自己勞動力的人，成為資本的產業后備軍，徘徊于城市與農村之間。

所以說，正是資本主導的經濟發展方式導致農民工的困頓局面，而戶籍制度則充當了資本的有力助手，加劇了農民工的尷尬處境。

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試點城鄉戶籍制度改革已確權的農村權益不變

曾經的“農轉非”

意味著鐵飯碗和好姻緣

非農業戶口，在以前大部分的農村人口中被稱為“居民戶口”，那是“城里人”的一種象征，當時更是一種社會地位的體現。

徐先生上世紀70年代出生在富春街道，在他的記憶里，一個居民戶口一直和“苦苦掙扎”四個字聯系在一起。

他的家在一個偏僻的小村子，出生時除了給家里帶來添丁添口的熱鬧外，還分到了水田半畝、山地4分。“那個時候我不知道為什么父母一定要給我弄‘農轉非’，我只知道，為了這個居民戶口，得交很多錢。”他說，大概是第一輪土地承包之后不久，父母就將土地“轉贈”給了一個鄰居耕種，農業稅也由對方承擔。之后，一家人到了富陽縣城。

“大概是九十年代初期吧，家里人真正開始找人給我弄‘農轉非’，當時有一個縣城的親戚出了很大的力。”他的戶口終于辦完時已經是19個月后。“我記得很清楚，拿到戶口本時，媽媽說這了了她的大心事。”

徐先生辦的這個城鎮戶口其實和正式的城鎮戶口并不完全一樣。“別人的戶口本上的章都是紅的，而我的是藍色的，俗稱什么‘城鎮加價糧戶口’。不僅這樣，當時買什么都要憑戶口本，我的‘藍印章’在買糧食時好像也要比‘紅印章’貴1~2分錢/斤。”不過，當時的“居民戶口”是稀奇的，也是很多農村人的向往，因為自己辦了居民戶口，很多媒人上門來提親。“我媽媽都不愿意，嫌人家是農村戶口。”

有了“居民戶口”就會得到一份正式的工作，就意味著有一個鐵飯碗，再也不用下地干活淋雨曬太陽??這在當時是一種高人一等的榮光。

很巧，徐先生的妻子鄧女士也是個“農轉非”。兩個人都在一個工廠上班。小徐有城鎮戶口所以是正式工人，而小鄧是農村戶口所以只能是臨時工??沒有好戶口，在當時是很難輪到好崗位、好科室的。

“我的妻子當時也是萬般曲折，才說服家人去借錢轉戶口。”時隔20年，徐先生至今記得為了還上辦戶口的債，妻子經常只吃干飯，最多就是加一塊霉豆腐，有幾次還因為營養不良昏倒在車間。

錢報記者查到的一組數據：2001年杭州曾因“征用土地”、“撤村建居”等原因而“農轉非”，增加商品糧人口5546人，辦理“藍印”戶口162人;全年審批辦理5縣(市)及蕭山、余杭區各類“農轉非”20916人，其中富陽市3099人。

富陽推出“戶改五條”

從此農業戶口成為歷史

徐先生的經歷不會再發生了，因為農業戶口和非農業戶口在昨天被同步取消。

富陽這次推出的改革涉及五個方面的內容：

一、實行城鄉統一的戶口登記制度。6月30日零時起，全區取消農業、非農業戶口的性質劃分，統一登記為“浙江居民戶口”，建立全區城鄉統一的戶口登記制度;

二、實行按居住地登記的戶口遷移制度;

三、居住在富陽區的流動人口，實行流動人口居住證制度。富陽將進一步完善居住證申領條件和配套政策，保障流動人口其逐步享有實際居住地基本公共服務;

四、實行農民權益確權固化;

五、實行基本公共服務均等化。實行戶口一元化管理后將逐步消除城鄉人口之間待遇差異。

錢報記者了解到，戶口一元化管理的難點是農業、非農戶口與居民戶口之間的權益差距。

這種權益差距，首先需要制度來衡??因此，富陽區于10月啟動深化農村產權制度改革，推進農村土地承包經營權、農村宅基地使用權和農村集體資產收益分配權確權登記頒證工作，實行農民權益確權固化，逐步建立起“確權到人(戶)、權跟人(戶)走”的農村集體產權制度體系。

“戶籍制度改革的核心是推進公共服務均等化。”富陽區戶籍制度改革試點工作領導小組負責人表示，富陽在實行戶口一元化管理后，與戶籍相關的配套政策將全面實施，用三年時間基本實現城鄉一體化配套政策并軌。

戶籍改革后

你的生活會有哪些變化

一條消息，迅速吸引了富陽區66萬人的眼球。大杭州會不會進行全面戶籍改革?有沒有具體的改革時間表等問題，目前尚不得而知。

但富陽的這個改革試點將帶來的改變，其實已經可以預見??

如果我在城里過不下去了：

原城區戶口選擇性遷往農村落戶??

比如富陽人張碩在杭州不幸失業了，沒有房子也沒有收入，但他爸媽在富陽農村有個家，那么根據新的改革政策，他就可以遷往農村落戶(機關、團體、事業單位、國有企業正式錄用人員除外)。

如果我是一個想回農村老家的大學生：

再比如大學生的回遷政策。家住富陽場口的小徐今年大學畢業，只要他愿意，他就可能成為富陽歷史上第一批被允許戶口回遷農村的大學畢業生。

以往的大中專畢業生，因受國家政策影響，就讀大中專院校(技校)時，需要先把戶口農轉非。大學一畢業，即使本人要求把戶口回遷原籍農村也行不通??沒有這個政策，村里也不愿意給這樣人的重新劃分土地。

現在，這一切障礙已經不再是問題。戶籍改革后，如果畢業生的原籍在富陽農村，且農村仍有本人或直系親屬的合法固定住所，遷入地的行政村及鄉鎮(街道)同意接收的，便可將戶口回遷至原籍農村，落戶村集體戶，戶口性質不變。

另外，交通事故補償標準，也將一律適用城鎮居民的標準。而收養落戶政策也有改變。

我承包的山林、使用的宅基地，是否需要擔心：

先給大家一顆定心丸：已經確權的農村權益不變。

富陽區胥口一楊姓村民就很擔心，既然農村戶口已經改成居民戶口了，那么他承包的山林還能繼續有效履行嗎??三年前他和村里簽訂了一片荒山造林協議，協議的有效期是10年。“我每天都在山上，先后種了杉木、松木、樟木等七八個品種的樹，高的已經有兩三米了，我該怎么辦?會被收回嗎?”

其實，老楊一點都不用擔心，戶籍改革中對這種情況已經進行了明確：已經確權到人(戶)的農村土地或山林的承包經營權、村經濟合作社(股份經濟合作社)中的集體資產收益分配權、宅基地使用權和房屋所有權均保持不變。

農村私人建房的政策也將按原有政策規定執行。

總的來說，這次戶籍制度改革在普通人生活中掀起的波瀾并不算大，因為大家很關心的社會保險參保、養老待遇、義務教育招生政策和計生政策等，都沒有改變。

戶口制度使命已完成，到了交棒的時候

“富陽戶籍改革是一個必然的方向，也是一種時機相宜的有益嘗試。”浙江大學公共管理學院教授、博導蔡寧極高地評價了富陽區的戶籍改革。

蔡教授說，戶口本身只是一個人戶籍信息的記錄，不應該與住房、教育、醫療及就業掛鉤，富陽的做法就是要讓戶口回歸本來的登記制度，這是一件好事，是城鄉一體化的一個重要標記。“戶口制度很好地完成了它特殊歷史階段的作用，現在已經到了改革良好時機。”他說，隨著社會發展，人才、資源、科技流通越來越迅速，人們在教育、醫療等方面的公要求也逐漸提高，但戶口二元管理卻給這些設置了重大障礙。

“要求和呼聲很高，城鄉差距縮小，保障體系網絡化、科技化，這三者共同為改革提供了條件和土壤。”蔡教授覺得富陽的此次改革在促進社會公、促進經濟增長、促進城鎮化、促進勞動力資源優化配置等方面意義極為重大。