監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)方案公報(bào)解讀一

(一)監(jiān)察委員會(huì)的法律地位

根據(jù)“改革試點(diǎn)方案”的精神，監(jiān)察委員會(huì)由*產(chǎn)生，向*負(fù)責(zé)。因此，監(jiān)察委員會(huì)將是專門(mén)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與同由立法機(jī)關(guān)(*)產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)(政府)、司法機(jī)關(guān)(檢察院與法院)并列。監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)，將是傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力“三權(quán)”(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))之外一類新型的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)由*產(chǎn)生，與之前監(jiān)察體制最大的區(qū)別是，監(jiān)察機(jī)關(guān)將是與政府并列的國(guó)家機(jī)關(guān)，而非政府的組成部門(mén)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)的并列和分立。將監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)行性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)并列，符合“執(zhí)行和監(jiān)督分設(shè)”的現(xiàn)代組織機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，有利于增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

(二)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和原則

從“改革試點(diǎn)方案”的公報(bào)看，本次監(jiān)察體制改革的總體目標(biāo)是“建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，正如*紀(jì)委*同志所說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)從本質(zhì)上講是反腐敗機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，具體目標(biāo)包括：“實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”。

根據(jù)上述目標(biāo)，可以歸納出本次國(guó)家監(jiān)察體制改革遵循以下基本原則：

1.堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是改革開(kāi)放的四項(xiàng)基本原則之一。在國(guó)家監(jiān)察體制改革這樣一個(gè)“事關(guān)全局的重大政治改革”中，當(dāng)然也是一項(xiàng)基本原則。這項(xiàng)基本原則在改革總體目標(biāo)中便進(jìn)行了宣示，即要建立“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，具體體現(xiàn)則是“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)”與國(guó)家的“監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”。通過(guò)“兩委合署辦公”，黨便可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.整合反腐敗資源。本次國(guó)家監(jiān)察體制改革具有明確的問(wèn)題導(dǎo)向，即要整合反腐敗資源，解決我國(guó)現(xiàn)行反腐敗工作機(jī)制下“力量分散”的問(wèn)題。將現(xiàn)行分散在紀(jì)委、政府監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)(反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén))乃至政府審計(jì)部門(mén)等反腐敗專門(mén)機(jī)構(gòu)的反腐敗資源和力量進(jìn)行整合，將是本次改革的重要內(nèi)容。

3.豐富監(jiān)察手段。在現(xiàn)有的反腐敗工作機(jī)制下，反腐敗工作機(jī)構(gòu)分散。相應(yīng)的，隸屬于政府的行政監(jiān)察部門(mén)，其法律性質(zhì)屬于行政執(zhí)法部門(mén)，擁有的監(jiān)察手段主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法權(quán)，難以滿足監(jiān)察工作尤其是案件調(diào)查的需要。在現(xiàn)實(shí)工作中，往往需要依托反腐敗組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如反腐敗協(xié)調(diào)小組，通過(guò)協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他刑事司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)刑事調(diào)查手段的“互補(bǔ)”或“借用”。在整合反腐敗資源的背景下，改革后的監(jiān)察委員會(huì)將擁有現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)依據(jù)刑事訴訟法所享有的刑事偵查手段和強(qiáng)制措施，例如搜查、拘留、逮捕等。此外,為了應(yīng)對(duì)調(diào)查腐敗案件尤其是賄賂案件的需要，是否賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查等特殊偵查手段,需要進(jìn)一步探討。

4.實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的“全覆蓋”。正如學(xué)者所說(shuō)，現(xiàn)行監(jiān)察體制中“監(jiān)察機(jī)關(guān)定位不準(zhǔn)，監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄”的問(wèn)題較為突出。由于法律銜接方面的原因，《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察對(duì)象確定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等公職人員納入監(jiān)察范圍，形成了事實(shí)上的“監(jiān)督盲區(qū)”。根據(jù)“改革試點(diǎn)方案”，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象將是所有“行使公權(quán)力的公職人員”，即所有由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、履行公共事務(wù)職能的人員，真正實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察“全覆蓋”。

5.建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系�，F(xiàn)行監(jiān)察體制一個(gè)突出的問(wèn)題是，根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門(mén)屬于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即監(jiān)察部門(mén)同時(shí)受本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察效能受到較大影響，履職過(guò)程中容易受到各方面的干擾。十八大以來(lái)，為了屏蔽各級(jí)紀(jì)委反腐敗工作中的外在干擾，*紀(jì)委推出了“兩個(gè)為主”，即“下級(jí)紀(jì)委*、副*的提名以上級(jí)紀(jì)委為主，下級(jí)紀(jì)委查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”。應(yīng)該講，這是十八大以來(lái)紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的重大革新，也是反腐敗工作的重要經(jīng)驗(yàn)。有理由相信，這一經(jīng)驗(yàn)成果必然也會(huì)為國(guó)家監(jiān)察體制改革所固化。根據(jù)“改革試點(diǎn)方案”公報(bào)，改革乃是要“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，在監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立于政府的背景下，監(jiān)察體系實(shí)行上下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)便成為了題中之義。

監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)方案公報(bào)解讀二

10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)在北京勝利閉幕。從會(huì)議公報(bào)看，這次會(huì)議是具有里程碑意義的，它明確了*的核心地位，圍繞加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等重大問(wèn)題，完善黨內(nèi)法規(guī)，作出戰(zhàn)略部署，其意義深遠(yuǎn)，必將載入史冊(cè)。

十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”在這一表述中，“監(jiān)察機(jī)關(guān)”史無(wú)前例地與人大、政府、司法機(jī)關(guān)相提并列。

“公報(bào)”的這一提法，顛覆了許多人對(duì)現(xiàn)有監(jiān)察體制的認(rèn)識(shí)。尤其是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)的同志，敏銳地感覺(jué)到，一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革即將到來(lái)。

事實(shí)上，據(jù)未經(jīng)證實(shí)的消息，國(guó)家已決定于明年初在部分省市試點(diǎn)這一改革。

早有先兆的改革

是行動(dòng)的先導(dǎo)，理論是實(shí)踐的指南。這場(chǎng)改革的到來(lái)，早有理論的準(zhǔn)備和鋪墊。

十八大以來(lái)，中央加大的反腐敗的力度，紀(jì)檢監(jiān)察作用凸顯。但同時(shí)，“機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠、相對(duì)松散，機(jī)構(gòu)授權(quán)也不足”等問(wèn)題也浮出水面。無(wú)論是學(xué)者，還是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，都提出了不少“整合監(jiān)察力量”的觀點(diǎn)。

例如，2013年6月，中紀(jì)委駐國(guó)家糧食局紀(jì)檢組長(zhǎng)、黨組成員趙中權(quán)就曾在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章??《反腐敗要走法治化道路》。他在文中提出，根據(jù)我國(guó)反腐敗的需要，可以考慮對(duì)現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(預(yù)防腐敗局)、檢察機(jī)關(guān)(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國(guó)家反腐敗委員會(huì)”，作為反腐敗相對(duì)獨(dú)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)。

又如，十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》曾透露，十八大后，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德曾在被中紀(jì)委書(shū)記王岐山邀請(qǐng)參加反腐座談會(huì)。會(huì)上，不少專家學(xué)者提出了整合監(jiān)察、檢察反腐力量，試行“大部制”改革的建議。馬懷德教授在接受該報(bào)采訪時(shí)曾透露“紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革可能會(huì)在期有所突破�！�

同年10月，中紀(jì)委副書(shū)記吳玉良做客中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，就“中央紀(jì)委的歷史沿革和地位、職能、作用”與網(wǎng)友進(jìn)行的一次在線交流時(shí)，也透露出“國(guó)家監(jiān)察體制可能面臨改革”的聲音。

今年1月召開(kāi)的第十八屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上，釋放了改革的強(qiáng)音：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”，“要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。這一要求，吹響了監(jiān)察體制改革的“集結(jié)號(hào)”，改革正式進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)、具體落實(shí)的層面。

獨(dú)立于“一府兩院”之外

今年7月14日，中央黨�！秾W(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊登的馬懷德一篇《通過(guò)修法完善國(guó)家監(jiān)察體制》，對(duì)該政策進(jìn)行解讀。這篇文章在對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察體制存在問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了不少改革的措施，包括將《行政監(jiān)察法》更名為《國(guó)家監(jiān)察法》，擴(kuò)大國(guó)家監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的全覆蓋等。

在筆者看來(lái)，這篇文章所提出的思路和觀點(diǎn)，與中央的許多要求是相吻合的。尤其是建立一個(gè)與“一府兩院”并列的“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”的觀點(diǎn)，更是與剛剛結(jié)束的十八屆六中全會(huì)精神不謀而合。

筆者大膽揣測(cè)，文章所提出的許多措施，極大可能就是未來(lái)改革的方向。如果這一判斷正確，未來(lái)的“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”的首要特點(diǎn)就是：它將成為“一府兩院”之外的第四種權(quán)力。

按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國(guó)的權(quán)力架構(gòu)是“一統(tǒng)四分”的格局。即：在全國(guó)人大之下，設(shè)立行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)、審判機(jī)關(guān)(法院)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)(檢察院)和軍事機(jī)關(guān)(中央軍委)。而未來(lái)，目前隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，將從政府中獨(dú)立出來(lái)，成為與“一府兩院”行并立的“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

在這一體制下，在國(guó)家層面，將設(shè)立“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)中央所有國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督�！皣�(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告工作，其負(fù)責(zé)人由*提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

與此相適應(yīng)，縣級(jí)以上地方也將設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，分別向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在業(yè)務(wù)和人事管理上，將可能實(shí)現(xiàn)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的提名、考察和任命以上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，報(bào)同級(jí)人大任命。同級(jí)人大在宏觀層面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

為避免監(jiān)察委員會(huì)受制于地方行政機(jī)關(guān)，它所需行政及辦案經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政保障，也可能實(shí)行垂直管理，實(shí)行統(tǒng)一核定和撥付。

監(jiān)察權(quán)力集中而廣泛

監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離行政系統(tǒng)后，其職權(quán)將由“行政監(jiān)察”改稱“國(guó)家監(jiān)察”。這絕不僅僅是簡(jiǎn)單的文字調(diào)整，它意味著目前由不同國(guó)家機(jī)關(guān)所享有的監(jiān)督性權(quán)力將向監(jiān)察機(jī)關(guān)集中。

其中一個(gè)重要的措施，就是整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)，包括反貪局、反瀆局，以及目前隸屬于政府的審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，根據(jù)職能范圍，分別設(shè)立綜合監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)等，作為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

因此，從職權(quán)上看，未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所享有的職權(quán)將是極為廣泛的，包括：預(yù)防腐敗、黨紀(jì)監(jiān)督、違法監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)督、刑事偵查等職責(zé)。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查、偵查過(guò)程中，除了有權(quán)采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，可以對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)和賬戶實(shí)施查封、凍結(jié)、扣押等措施外，不排除擁有秘密調(diào)查、技術(shù)偵查權(quán)力的可能。

如果依照“全面覆蓋”的要求，參照香港、澳門(mén)廉政公署的職責(zé)，筆者大膽預(yù)判，這個(gè)機(jī)構(gòu)還將擁有規(guī)范性文件的審查權(quán)。它有權(quán)對(duì)人民政府制定規(guī)范性文件和重大決策中的問(wèn)題進(jìn)行檢查，如規(guī)范性文件中存在腐敗的漏洞，可以責(zé)令予以完善，對(duì)于違法的規(guī)范性文件，有權(quán)責(zé)令撤銷。

與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公

依照中央“全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員”的要求，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)極大可能繼續(xù)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的體制，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行“雙向負(fù)責(zé)，各司其職、有分有合”體制，既充分發(fā)揮紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的目標(biāo)。

所謂“對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的全覆蓋”，在筆者看來(lái)，就是凡納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利、依法履行公職的公務(wù)員，包括黨的機(jī)關(guān)、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員，都將被納入國(guó)家監(jiān)察的范圍。

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，將有一系列的法律需要修訂，包括《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《審計(jì)法》等，還有一系列法律需要制訂，如《國(guó)家監(jiān)察法》、《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織法》等。

一點(diǎn)建議：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保留部分偵查權(quán)

按照上述改革思路，建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，影響最大的，恐怕是檢察機(jī)關(guān)。因?yàn)�，從以往的檢察實(shí)踐看，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)的權(quán)威，并不來(lái)自沒(méi)有強(qiáng)制約束力的檢察建議，也不來(lái)自沒(méi)有實(shí)際法律效力的糾正違法通知書(shū)，而是來(lái)自對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。毫不夸張地說(shuō)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)支撐起了檢察權(quán)的地位和實(shí)際權(quán)威。

從國(guó)外法律規(guī)定看，各國(guó)都賦予了檢察官或檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，檢察官或檢察機(jī)關(guān)擁有偵查權(quán)已經(jīng)成為一種國(guó)際通例。

在大多數(shù)大陸法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)甚至是普遍偵查權(quán)享有者，許多國(guó)家檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有案件進(jìn)行偵查。如德國(guó)檢察官對(duì)一切刑事案件都可以親自進(jìn)行偵查，也可以委托司法警察進(jìn)行偵查。日本從20世紀(jì)初就賦予檢察官偵查權(quán)，并在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立“特別偵查部”，專門(mén)行使偵查權(quán)。即便是我國(guó)澳門(mén)特區(qū)，雖然設(shè)立了廉政公署，但這并不妨礙檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有案件，包括對(duì)腐敗案件進(jìn)行偵查的權(quán)力。

如果檢察機(jī)關(guān)完全不享有偵查權(quán)，未來(lái)民事行政監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督等，監(jiān)督效能都將大打折扣。憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，將名實(shí)不符。