“奉法者強則國強”，你知道這句話是什么意思嗎?十八大以來，以*同志的*高度重視法治建設。從“努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護”到要求執(zhí)法者“站穩(wěn)腳跟，挺直脊梁，只服從事實，只服從法律，鐵面無私，秉公執(zhí)法”;從“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公正義”到“深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚*精神”，*的這些論斷為法治建設指明了方向。

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關于“新法治十六字方針”的答問

劉作翔

●法治文化應該是蘊含了各種正價值的文化類型，不論從制度到觀念，都必須是包含和反映了人類的基本價值。

●如果提出司法中心主義，將法律實施這樣一個復雜而繁重的任務全部都歸結在司法上，這會加大了原本就已經非常沉重的司法負擔，對司法反而是不利的。

●發(fā)達的法治狀態(tài)應該是形式法治和實質法治的共存，而不是我們許多人認為的是由形式法治向實質法治的過渡。

答問一：為什么需要從法律文化與法治文化的異同來理解“新法治十六字方針”?

自從提出“法治文化”這個概念以來，我一直在思考法律文化與法治文化這兩者之間的關系，我的初步思考結論是：從形式意義上來講，法律文化與法治文化沒有實質性的差別，我們從兩者的形式要件來看，其觀念、制度、規(guī)則等，沒有實質性的差別;但如果從其內容上看，它們之間有一個實質性的區(qū)別，即法律文化是一個中性概念，法治文化是一個價值概念。法律文化有好的也有壞的。法律文化可以是正價值的文化類型，也可以是負價值的文化類型，可以用來表達人類歷史上出現的任何一種法律文化類型，希特勒時代的法制也是一種法律文化，獨裁專制也是一種法律文化;而法治文化是有價值要求的，法治文化必須包含一種正價值，法治文化應該是蘊含了人類歷史上各種正價值的文化類型，不論從制度到觀念，都必須是包含和反映了人類的基本價值，即應該是反映了人類進步的、先進的、優(yōu)秀的法律價值理念和法律制度構造，具體而言，法治文化應該是包含了民主、人權、等、自由、正義、公等價值在內的人類優(yōu)秀法律文化類型。在這樣一個理解的基礎上，來構建法治文化的結構，這是我思考的一個主要觀點和結論。

按照以上的思考，我想從解讀黨的十八大提出的“新法治十六字方針”入手，來看看法治文化和法律文化的關系。

十八大提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。這是十八大明確提出的四句話十六個字，我把它概括為“新法治十六字方針”。我認為“新法治十六字方針”就是法治文化的體現，而原來的法制建設十六字方針是法律文化的體現。原來的法制建設十六字方針中的“有法可依，有法必依”是形式法治的要求，并沒有講明是什么樣的法，而“執(zhí)法必嚴、違法必究”也是形式法制的要求，對于法的內涵沒有提出什么要求(當然可以解釋為有良法的要求)。而“新法治十六字方針”是有價值要求的，是整體的法治運行機制，對法治的四大環(huán)節(jié)即立法、執(zhí)法、司法、守法都提出了不同的價值要求。

答問二：為什么新十六字方針沒有突出“民主立法”，而使用了“科學立法”的概念?

新十六字方針在講到立法時提出的是“科學立法”，我特別注意到沒有提過去的民主立法，雖然在報告的其他部分也提到了民主立法，但新十六字方針中為什么沒有突出民主立法，而使用了“科學立法”的概念?這其中還是有很大的思考空間和研究余地的，法治文化的研究恰恰應該關注這個。這些年國際社會對民主的討論以及我們對民主的反思，有很多新的發(fā)展，從歷史的和現實的實踐表明，通過民主的形式立出來的法也不必定是個好東西，希特勒的法律就是通過民主程序得出來的。民主化只能是采用程序化的方式解決多數人同意的問題，但經過民主化的方式不一定必然導致科學化(這還不包括那些借民主之名而行反民主之實的事件和行為)。比如有些科學問題、學術問題、技術性問題、專業(yè)化程度較高的問題等，還得遵循科學規(guī)律和學術規(guī)律，而不是多數人說了算。但我們不能用反命題而退向專制化，說民主解決不了科學化，是否專制就可以解決科學化，這樣的提問本身是歸謬的。民主不能解決真理問題，即民主不一定會導致正確決定，民主只能保證多數人意志的形成，僅此而已，這也是民主的主要價值所在。這是我們經過多年的思考得出的一個很重要的認識。民主解決的是多數決的問題，多數意志的問題，民主只能做到這一點。民主是程序化要求，民主最主要的價值就是通過程序化要求反映多數人的意見。而“科學立法”的內涵就很多了。什么叫科學，什么叫不科學?“科學立法”可以將立法中的許多價值含量都能包括進去。比如公這個價值，要不要體現到立法里面?立法公了是不是就是科學的呢?當然我們討論的時候，還是要把公和科學分開來考慮，科學有科學的含義，比如科學追求理性化，追求這種可計算性，可預見性等，但從科學這個大的方面去看，法律制定的是公的，就是科學的;立法具有可預見性、可操作性，就是科學的。如果出臺的法律根本就實施不了，口號喊得再高也無濟于事。所以，“科學立法”是一個高度的概括。

答問三：為什么說新十六字方針提出的“嚴格執(zhí)法”，主要指行政執(zhí)法?

新十六字方針在講到執(zhí)法時提出的是“嚴格執(zhí)法”(這個執(zhí)法主要是指行政執(zhí)法，以和司法相區(qū)別)，這又提出了一個價值要求。法律實施過程中，執(zhí)法承擔著相當大的任務，而執(zhí)法不嚴是法律實施中的主要問題。嚴格執(zhí)法是關乎法律權威及其生命的大問題。我們這些年把眼光過于聚焦于司法，有人甚至提出我們現在面臨著“立法中心主義向司法中心主義的轉移”，我認為這種觀點既不符合實際，也不可能。首先，我們有沒有立法中心主義?是沒有的。我們有立法為先導，因為在制定法國家，首先要制定規(guī)則，有規(guī)則才能執(zhí)法，才能司法，才能守法，所以規(guī)則先行即立法先導，但是不是立法中心?這是需要考證的。其次，說轉移到司法為中心，有無可能?我國現有242部法律，80%是靠行政執(zhí)法去實施的，所以怎么可能司法中心主義呢?如果再加上公民守法，公民守法也是法律實施的非常重要的一個方面。從理論上講，每一個公民都是一個守法主體。所以，從法律實施來看，從比例上來分析，行政執(zhí)法和公民守法承擔著非常重要的任務。如果提出司法中心主義，將法律實施這樣一個復雜而繁重的任務全部都歸結在司法上，對司法是不堪重負的，加大了原本就已經非常沉重的司法負擔，對司法反而是不利的。司法是非常重要的，但從法律實施來講，從科學的分析角度，司法是不告不理，無論刑事案件還是民事案件，司法的被動性是它的本質特性，因此，它承擔的使命是有限的，它承擔的任務量也是有限的。

答問四：如何理解新十六字方針在講到司法時提出的“公正司法”?

新十六字方針在講到司法時提出的是“公正司法”。要求司法必須達到公正，而公正就是一個最鮮明的價值目標。關于司法目標到底是什么，這二十多年來最高人民法院一直在不斷的根據形勢的發(fā)展而做相應的調整和變化。2003年時提出的司法目標是“公正和高效”兩大目標;后來司法權威面臨著挑戰(zhàn)，黨的十六大、十七大，就提出了建立公正、高效、權威的*司法體制，把權威又作為司法的一個目標。十八大繼續(xù)延續(xù)了這樣一個提法。它是由于每個歷史階段發(fā)展不同，社會情勢不同，提出的目標也不同。但是不管再怎么變，公正一直是司法的最高追求。高效也好，權威也好，都要服從并最后歸結到公正上去。所以公正司法其實就是對司法的一個價值要求。

答問五：為什么新十六字方針在講到守法時提出的是“全民守法”，“全民守法”解決什么問題呢?

我認為“全民守法”這個提法解決了我們這些年一直在爭論的誰來守法的問題。大家知道，這些年關于法是為誰制定的，法到底是治誰的，有很大的爭論。有的學者說，法是治官的、不是治民的，這樣的觀點，表面上看，好像很具有“政治正確性”，很符合“群眾路線”，但從法理上講，這樣的觀點是不成立的，說得尖銳點，帶有民粹主義傾向。法是一種普遍性規(guī)則，這個規(guī)則適用于哪個主體，哪個主體就要適用。不是說，法就只是治當官的。當然，對于當下中國一些官員貪腐蔓延這樣一種現狀，人們出于一種義憤，說法就是要治當官的，這只是一種情感表達，一種發(fā)泄，不是一種理性的、學理的、學術的觀點。法律是一種普遍性規(guī)則，這種普遍性規(guī)則是不分當官與當民的，當然對于一些特別主體法如公務員法、或以后可能制定的反貪腐法、官員財產申報法等，適用于特定對象，是毋庸置疑的，但不能說法就是治誰的。這樣的說法不符合法理學對法律性質和作用的一個基本判斷。所以提出“全民守法”這個概念(這些年我一直在提“全社會”這個概念，接于“全民”的概念)，是指不論什么主體，只要是中華人民共和國的公民，都要守法。當然“全民守法”不單指全體公民，還包括法律擬制人，即除了自然人，還要包括法律擬制人，如政黨尤其是執(zhí)政黨，國家公職人員，國家公權力機關，等等，守法主體是要作分類的。因此，“全民守法”這一概念的提出就把我們這些年爭論的守法主體問題給解決了。

答問六：怎樣理解“新法治十六字方針”與原來的法制十六字方針的區(qū)別與聯(lián)系?

所以我認為，新十六字方針是法治文化的經典表達，它同原來的作為法律文化表達的法制建設十六字方針是有區(qū)別的。當然，原來的法制建設十六字方針即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”仍是重要的，十八大報告對它仍然做了強調。這又涉及法治文化和法律文化之間的關系，或者實質法治觀和形式法治觀的關系。原來的法制建設十六字方針雖然是一種形式法治觀的表達，或者法律文化的表達，但它也是非常重要的，因為法治文化和法律文化之間是有一個內在的聯(lián)系，沒有法律文化，法治文化就是空的，正如同我年反思過的，發(fā)達的法治狀態(tài)應該是形式法治和實質法治的共存，而不是我們許多人認為的是由形式法治向實質法治的過渡。“共存說”可以正確地詮釋形式法治和實質法治兩者的關系以及對于實現法治的意義，而“過渡說”忽略了形式法治對于實現法治的重要性。

(作者為中國社會科學院法學研究所研究員)