行政事業單位的內部控制是指單位組織為保證業務活動目標的有效實現，保護資產的安全性和完整性，同時保證單位會計信息資料的正確性和可靠性，確保單位經營方針的貫徹執行，而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。行政事業單位內部控制審計是指“行政事業單位內部審計機構對組織內部控制設計和運行的有效性進行的審查和評價活動”。1月1日，財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》以及中國內部審計協會最新修訂發布的《內部審計準則》同日實施，標志著我國行政事業單位內部控制審計邁入全新的發展階段。內部控制審計對行政事業單位提高公共服務效率和效果起到至關重要的作用。

一、加強行政事業單位內部控制審計的必要性

1.規避單位公共道德風險的要求。行政事業單位使用的資金大多為納稅人的收入，作為廣大社會公眾資金使用的受托者，一旦缺乏控制，履行受托責任的自覺性就會失去約束，進而產生腐敗。隨著公民的維權意識越來越強，納稅人對財政預算披露程度和內容的要求愈發嚴格，如何規避和控制這些風險，最重要的是建立和實施內部控制制度，并對內部控制的實施效果進行審計。

2.有效實施內部控制的保證。內部控制是動態的、持續的，也是不衡的，受時間、地點、政策、具體執行人等因素的變化而變化。內部控制的有效執行，僅靠各部門和相關人員的自主執行是不夠的，常常會因為相關部門和相關人員的串通作弊或不作為而失效，因此還需要建立健全監督機制，對內部控制運行質量不斷進行評估，即對內部控制設計、運行及修整活動進行評價。這就要求不斷改善內部控制活動，加強內部監督制約機制，最有效的手段就是開展內部控制審計。內部控制審計通過審查和評價內部控制的健全性和有效性，評價相關部門和人員執行內部控制制度的情況，監督其充分、有效地執行內部控制制度。

3.提高行政事業單位管理水的要求。行政事業單位內部控制的基本目標是保證單位資產的安全性和資金的安全運行，保證單位經濟活動合法合規、保障單位財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。加強內部控制可以確保單位各項活動有章可循，提高單位會計信息質量，保護單位資產的安全完整。實施內部控制審計是提升單位管理水的有效途徑。

二、內部審計在內部控制中的作用

1、內部控制與內部審計的關系

內部控制與內部審計之間存在一種相互依賴、相互促進的內在聯系。

一方面，內部控制減少了審計成本，提高了審計質量，并為測試提供了條件。另一方面，審計又對內部控制起到再控制的作用，有利于內部控制執行與運行的有效性，并合理保證內部控制不斷趨于完善。

內部控制是為實現行政事業單位目標而制定和實施的組織結構、業務流程、管理制度、控制措施等一系列活動的總稱，既涉及到行政事業單位整體層面，又涉及業務和事項環節，也涉及下屬部門或分支機構層面，覆蓋行政事業單位經濟活動的全過程。因此，內部控制建設不是單純的制度設計，而是要幫助行政事業單位建立有效的內部控制體系。許多行政事業單位業務流程和管理制度非常健全，但在實際執行中卻流于形式、事故頻發。而內部控制審計更強調制度的執行和落實。

2、內部審計在內部控制中的作用

（1）內部審計是內部控制的重要手段。由于內部控制是為了推進經濟實體的有效運營，而內部審計則在于協助管理層調查、評估內部控制制度，適時提供改進建議，以求內部控制制度得以持續實施。在通常情況下，內部控制系統由經濟實體經營管理部門指定并在實施執行中評價和改進，通過內部審計部門評價內部控制系統的健全性和有效性。內部審計既是內部控制系統中的一個重要分支系統，又是實現內部控制目標的重要手段，在內部控制框架構建中如何正確認識內部審計在內部控制中的作用，以及如何針對不同的審計任務制定靈活適用的審計方案，以確保審計質量、提高審計工作的實效就顯得尤為重要。

（2）內部審計的角色由監督者逐步轉變為控制者

將內部審計作為一個控制系統而不僅是一個檢查系統。內部審計師的主要作用是“確認和建議”，而不再是以往的“監督和復核”。他們通過咨詢活動，為管理當局提供專業服務，為風險管理出謀劃策，降低風險，增加組織價值和改善經營管理，提高有關數據和信息的相關性和可靠性，從而在實質上促進財務報告內容的確定性和質量的提高。

（3）風險意識的提高、風險管理的加強推動內部審計的發展

風險是單位目標無法實現的可能性。行政事業單位內部控制的目標是在一定的經費保障下履行國家賦予的公共管理職能。這個目標既強調了全面履行好公共管理職能，又確定了有限的行政經費保障，要履行好職能就必須用好經費，用好了經費也就保證了職能的落實。風險管理的首要工作就是識別影響單位目標實現的各類風險因素，評估風險進而管理風險。開展內部控制審計，建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面系統和客觀的評估。對單位經濟運行和財務運作中潛在風險預警預報，提出控制措施，將可能萌發的風險化解。通過內部控制審計，持續監督和定期評估單位內部控制活動的有效性，及時識別和認定內部控制風險，從而進行持續改進和完善，促進單位內部控制水不斷提高。

（4）內部審計作為監督要素中的最高層次，在內控體系中發揮著重要作用。

整個內控體系劃分為三個相對獨立的控制層次：第一個層次是經濟業務發生部門嚴格按照內部設計的程序、相互牽制的制度開展業務活動，建立起第一道監控防線。有關人員在處理業務時，必須明確業務處理的權限和應承擔的責任，嚴格按照控制步驟流程辦理。第二個層次，經濟業務最終的流向都是反映到財務報表中去，因此財務部門就要在事后建立起第二道監控防線。要對原始的數據、憑證、票據進行日常性、規范化的檢查稽核，要及時把監督的過程和信息反饋給財務負責人。第三個層次，內部審計部門要建立起以“查”為主的監督防線，通過內部控制測試來發現管理流程中的不足和風險，提出改進措施，促進內控體系建設趨于完善。內部審計作為監督要素中的最高層次，在內控體系中發揮著重要作用。

三、目前行政事業單位內部控制審計中存在的問題和不足

隨著我國財政改革的不斷深化，對行政事業單位內部控制管理的要求越來越高。內部控制是否得當直接影響到行政事業單位的工作效率和社會效率。年來，行政事業單位的內部控制審計受到越來越多的關注，但不可否認的是，內部控制審計中仍存在著一些問題和不足。

（一）缺乏健全的內部控制體系

很少有行政事業單位結合自身業務特點設計一套系統、完整的內部控制體系，內部控制體系不健全致使行政事業單位自身的內部控制制度也失去了根本性指導。部分單位雖然能夠制定一些內部控制制度，但內控制度涉及的范圍缺乏全面性，未能包含所有人員和業務環節，更多的是僅局限于財務管理制定、會計核算管理制定、以及資金管理制度等，對內部控制的設計、運行和監督等問題缺乏全面性和深層次的思考，內控發揮不出應有效果。筆者在對行政事業單位審計時發現有的單位甚至設置違規的內控制度，對單位的有的業務事項實行內部科室或個人承包制，對承包事項的財務缺乏監管，致使承包事項的財務沒有真實和完整地反映，其分配的不公引起單位干部職工的不滿。

（二）缺乏完善的監督考核機制

很多行政事業單位內審機構的設置不合理,大多屬財務部門內設,沒有獨立性,也就無法進行正常的內部控制管理。有些單位雖然具備內部審計機構或指定專門的審計人員,但不能對內部會計管理存在的缺點和問題及履行有效性做出客觀公的評價。

（三）內部控制審計方法落后

目前，許多行政事業單位的內審機構仍采取事后審計，工作方法單一且落后。這樣沒有對單位內部控制進行全方位、全過程的跟蹤監審。不進行事前和事中控制，就不會及時發現單位業務發生過程中各個環節存在的問題，從而無法把行政風險降到最低。而且隨著行政單位對計算機信息化等高科技的引入，管理方法的創新，審計內容也相應擴展，工作內容大幅增加，因此，如果審計手段仍停留在原始階段，依靠業務素質不完善的內審人員手工操作，那么內審工作的科學性及權威性便很難得到切實保障。

（四）內部控制審計人員結構單一導致審計局限性

為了更好地服務和規范單位的經濟行為，內部控制審計人員必然參與到單位的各類經濟行為中。這就要求審計人員的知識多元化，不僅要懂得財務和審計知識，而且還要精通各項相關業務。內控審計人員的素質成為開展高層次審計監督的關鍵所在。由于我國一直存在著一種“審計即是審賬”的，大多數的內控審計人員都是財務出身，知識面比較單一，缺乏經營、管理等相關方面的知識和經驗，因此在審計內容方面，一般內部審計人員將大部分精力投入到檢查財務數據是否合理合法上，認為這就是內控審計，他們的審計對象主要集中在賬證、賬表、賬賬是否相符，忽略了公共服務效率和效果的控制，片面理解了內控制度審計的內涵，使得內控審計僅從憑證和賬面找問題，難以從實際工作的深層次上發現問題。

四、內部控制審計手段與方法的探索與改進措施

（一）建立健全獨立的內審機構。行政事業單位，特別是行政主管部門設立獨立的內部審計機構，是搞好系統內部審計的基本保證。在對行政事業單位機構實施改革的時候，我們不能強行要求各行政事業單位都要設立內部審計機構，但是各行業的行政事業主管部門應設立獨立的內部審計機構，如果行業主管部門都沒有獨立的內部審計機構，勢必不利于內部審計工作的正常開展。行業行政主管部門內部審計部門的獨立性應強調與其它職能部門相對獨立，特別要求的是與財務、紀檢、監察部門分設，不能有行政隸屬關系，內部審計機構要在本單位主要負責人的直接領導下，獨立行使內部審計職能，對本單位主要領導負責并報告工作。

（二）建立健全行政事業單位的內部控制監督體系

一是充分發揮媒體的輿論監督作用，定期對違法亂紀行為進行曝光；二是加強財政、稅務、審計等部門的合作，形成有力的監督合力，充分發揮審計機關、社會審計機構的權威性的監督作用，定期或不定期對行政事業單位內部會計控制制度進行評價，以杜絕單位負責人濫用職權所造成的內部會計控制制度形同虛設的現象發生；三是財政部門作為會計工作的主要外部監督者，應進一步硬化預算約束，加強財政監督，強化績效理念，規范收入分配，建立有效的激勵機制和全面科學的績效評價體系，提高單位的依法理財積極性，以及建立健全內控制度的自覺性。

（三）建立合理有效的內部控制審計標準化管理

一是在審計目標上，堅持查找內部控制缺陷和優化內部控制相結合。行政事業單位內部控制的審查評價既要揭示本單位的內部控制缺陷和漏洞，更要持續不懈地促進內部控制的優化，為行政事業單位科學履職提供有力保障。二是在審計方式上，實現事后審計與事前事中審計結合，審計重心前移，實施全過程跟蹤、“同步”控制和突出“環節”控制，不但關注控制過程，還重點控制結果，達到降低風險成本，突出增值目標；三是在審計形式上，堅持整合審計和單一審計相結合.既可以采取全面內部控制或專項內部控制審計的形式，也可根據“整合審計”理念，將內部控制審計與和業務審計、信息技術審計、財務審計有機整合起來；四是在審計內容上，堅持全面內部控制審計與專項內部控制審計相結合。一方面，對本單位的內部控制情況進行全面、系統地審查評價；另一方面，還可以對政策貫徹落實、業務管理、財務收支、信息安全等內部控制進行專項審計。

（四）培養復合型審計人才，提高審計人員的判斷能力

一是加強對內審人員的職業技能培訓，提高內審人員的專業勝任能力，通過舉辦審計項目現場觀摩會、評比會等形式，使內審人員掌握更多的業務知識和政策法規，鼓勵內審人員參加國際注冊內部審計師和審計專業技術資格考試；二是嚴格遵守職業道德規范，保證以客觀、公正態度參與審計項目檢查，敢于堅持原則，善于協調好審計與被審計的關系，贏得被審計對象的信任和尊重；三是完善內審人員業績考評辦法，要充分引入人才競爭激勵機制，實行獎罰并重，擇優上崗，把承擔的工作任務和取得的績效與個人利益直接掛鉤，創造等競爭機會，激發內審人員積極性，實現個人目標和組織目標有機統一。同時對審計監督應作為而不作為、作為不到位、作為效率低下，應追究相關內審人員責任，有效地保證內審工作質量。

（五）健全內控審計管理制度健全相關法律法規

行政事業單位應當加強內部控制審計制度的建設，在嚴格遵循國家法律法規的基礎上，結合單位面臨的實際情況，建立健全內部控制審計制度，隨時關注現有流程中的控制措施是否全面涵蓋了風險，這些控制措施設計是否合理，是否形成了充分的控制證據，控制措施是否在相關規章制度中予以體現。應該根據情況的變化和出現的問題對相應的內部控制制度作出及時修正或建立新的內控制度。不斷的進行自我評估和改進，使審計工作具有權威性，避免使內部控制審計成為一紙空談。