公務員晉升通道有限，工作積極性難以調動怎么辦?

為解決這一難題，公務員職務與職級并行制度被提上了議事日程。從提出到縣以下機關試點，再到市以上機關試點，此項制度不斷得以完善。

12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議，表決通過了授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用公務員法有關規定的決定。

會議決定將推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務員職級晉升通道，進一步調動廣大公務員的積極性,并明確提出了要在幾個市級機關和中央機關試點。

由此，在縣以下機關試點的基礎上，公務員職務與職級并行制度開始在中央機關層面試點。

如從2006年《公務員法》相關規定算起，試點工作至今已過10年。

提上日程

在中國，公務員的職務、職級、工資三者相對應、相掛鉤。職務能夠決定職級，職級隨職務變化，并獲得相應的工資待遇。這導致，當前干部人事管理強調職務較多，工資待遇等都與職務掛鉤。

在實踐中，職務“單軌”晉升的制度造成了基層干部成長的“天花板”現象。我國公務員90%是科級以下干部，60%在縣以下機關。這就意味著，對基層公務員而言，在縣級機關做公務員，即使當上局長也只是科級干部，晉升通道十分有限。

激勵機制的匱乏消磨了基層公務員的積極性，也導致了“跑官要官”的不正之風，逐步惡化了選人環境。

為解決這一困境，職務與職級并行制度自開始就受到重視。早在2004年《國家公務員法》向國務院提交初審時，就涵蓋了職務與職級制度的規定。2006年開始施行的《公務員法》，已對職務和職級并行作出了原則性的規定。

根據這部法律，2007年后全國各地有多個省份開始出臺了一系列職務和職級并行的方案和政策，但并未產生全國性影響。

此后，國家數次將“公務員職務與職級并行”提上日程。

2010年，中央印發的《2010?2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》提出，“建立健全干部職務與職級并行制度，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用”。

2013年1月，全國行政機關公務員管理工作會議上，人社部部長尹蔚民透露，改變公務員晉升渠道單一的狀況，要探索建立職務與職級并行制度，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立職級晉升制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定公務員工資、福利等方面的作用。

此后，公務員職務與職級并行制度日益受到關注。2013年11月召開的中共十八屆三中全會明確提出，要推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，把這一制度設計提到了新的高度。

其后公開出版的《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》披露，有關部門已經對此制度進行了研究，并擬定了具體辦法。

據《輔導百問》披露，目前總的考慮是，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立依據級別和任職年限等條件晉升職級的制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用，實現職務與職級并行。

根據該書，所謂職務與職級并行制度，其實質是將原先職務與職級對應的單軌制，分離為職務與職級兩條并行的晉升通道，公務員即使得不到職務上的提升，也能通過職級的晉升。

推行試點

黨的十八屆三中全會后，中央開始研究制定職務與職級并行制度試點辦法。

5月28日，人社部發布了《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，其中明確提出，開展縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度試點。

此后，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省份陸續開展了推行公務員職務與職級并行制度的試點工作。

12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議，審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。

會議指出，在職務之外開辟職級晉升通道，有利于調動廣大基層公務員的積極性，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。

根據會議要求，要在全國縣以下機關實施這項改革，總結試點工作經驗，堅持好的做法，改進存在的不足，認真抓好組織實施。

經過中央批準，在4個省選擇了4個縣進行了試點工作。一年的試點驗證了公務員職務與職級并行制度的可操作性。后又經過中央批準，于開始，全國縣以下機關都要實行公務員職務與職級并行的制度。

2017年全國兩會上，人社部部長尹蔚民在接受采訪時表示，在縣以下機關實行公務員職務與職級并行制度是我國干部人事制度改革的一個重要舉措，也是公務員管理制度的創新和完善。這項制度的核心內容就是在公務員法的框架下，在保持原有領導職務晉升通道不變的情況下，增加職級晉升的通道，來解決基層公務員“晉升難、待遇低”的矛盾。

兩個月后，國務院批轉國家發改委《關于深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出，在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度。由此，職務與職級并行制度正式在縣以下機關鋪開。

為何不直接在市以上推開這項制度?國家行政學院教授汪玉凱認為，任何重大改革都不是一下子鋪開的，需要通過試點，在制度框架正式搭建之前，就把可能出現的問題消滅在萌芽，而地市、省一級以及中央和縣鄉有很大差別，解決好新的實際問題，才能讓制度實施后更公，更具有可持續性。

一年之后，12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用公務員法有關規定的決定。

該決定授權國務院在天津市市級機關及和區、西青區各級機關，山東省省級機關及青島市、濰坊市各級機關，湖北省省級機關及宜昌市、襄陽市各級機關，四川省省級機關及綿陽市、內江市各級機關，以及教育部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國務院臺灣事務辦公室、國家統計局本級機關(不包括直屬機構)開展公務員職務與職級并行制度試點工作，暫時調整適用公務員法關于非領導職務管理的有關規定。

至此，經過10年的發展，公務員職務與職級并行制度開始在市級以上機關試點。

相關規定必須上升到法律高度

在接受采訪時，國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家表示，長期以來，我國公務員的晉升通道主要是行政級別，并由此決定薪酬待遇，大多數人一輩子都是基層普通公務員。這就影響了公務員工作的積極性，進而基層公共服務也會大打折扣。

竹立家認為，職務與職級并行后，一個普通的基層公務員，按照工作年限和考核標準提高職級，就可以相應地增長工資，解決一直以來的工資偏低問題。這將有效提升基層公務員的積極性，有效消除基層公務員中的“官本位”現象。

在竹立家看來，這個制度的建立，還有利于加強基層公務員的隊伍建設，緩解“千軍萬馬擠職務獨木橋”的矛盾，也有利于完善公務員的工資制度。

竹立家認為，職務與職級并行制度可以解決薪酬問題，具有激勵作用，但是公務員的積極性也與心情、情緒等相關。因此，也需要通過獲獎等方式進行心理激勵。

竹立家表示，職務與職級并行制度的方向是好的，但關鍵在于落實。這項制度下，公務員晉升不能以領導態度作為決定因素，人事部門要強化制度的剛性原則，相關規定必須上升到法律高度。

對于公務員制度的改革方向，竹立家認為，要根據公務員法，特別是選人用人要公開、公、公正，要強化公務員績效考核體系的建設，以客觀的方式去激勵人，而不是主觀的。

與此同時，竹立家也強調，公務員職級改革應與公務員退出機制等關聯性制度改革同時進行，不能搞職級終身制，更不能把職級當成福利，對部分公務員應該實行聘期制、任期制，打破終身制。

而伴隨著公務員制度的調整，竹立家認為，實行了10年的《公務員法》，公務員養老、薪酬等制度設計已經滯后，亟待修改，以便適應職務與職級等公務員薪酬改革的需求。