日前國務院辦公廳印發了《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》(以下簡稱《意見》)，人力資源和社會保障部副部長邱小就相關問題作出解釋稱，按照《意見》要求，全面實行農民工實名制管理制度，嚴厲查處拖欠工資行為，努力實現到2020年基本無拖欠的目標(1月20日《新京報》)。

為解決欠薪問題，早在2012年人社部、住建部等6部委就下發通知，推行農民工實名制。隨后，很多地方采取了這一做法，從實踐看，此舉不僅使農民工工資拖欠問題得到了治理，而且還有利于解決農民工生活保障和維權等問題。因而，上述《意見》提出“全面實行農民工實名制管理制度”。

農民工實名制之所以會有效，一是可預防農民工工資被拖欠或少發。比如分包方曾虛報農民工數量、截留農民工工資，可預防這類現象;二是欠薪發生后有利于解決。一旦發生勞動糾紛，農民工本人和仲裁部門就有據可查，提高了解決效率;三是與銀行代發工資制度相結合，不給工資拖欠空間。

不過，農民工實名制的實施情況也暴露出一些問題，比如據《工人日報》5月報道，遼寧省沈陽市嘗試了各種形式的農民工實名制卡，包括銀行卡、手機卡、IC卡……這不僅讓農民工使用起來很不方便，而且也讓他們擔心個人隱私被泄露。坦率地說，這樣的農民工實名制有隨意擴大、濫用之嫌。

而且，筆者還聽到一種聲音，即農民工實名制也是一種約束、管理農民工的制度，比如讓農民工繳納社保、納稅等，還能預防農民工違法犯罪。這樣一來，部分農民工就對農民工實名制有了兩種情緒，既喜歡實名制又害怕被實名制束縛。比如實名制后要繳納社保，但社保轉移接續仍存在不便。

更重要的是，一些農民工有疑問：農民工實名制之后就能解決欠薪問題嗎?比如，一些地方早已實行農民工實名制，但欠薪現象仍然存在，這不免引發憂慮。網絡上，也有人發出“農民工實名制能否終結討薪潮”的質疑。顯然，農民工實名制不是萬能之藥，只是解決欠薪的其中一味藥。

在筆者看來，雖然農民工實名制很好，但也要打消農民工的種種憂慮，否則，有的農民工便有可能不配合實名制管理。因此，一方面要對農民工實名制進行規范，防止隨意濫用。另一方面，解決欠薪問題要在農民工實名制之外發力。對此，上述《意見》已經作出全面安排，并明確了治理目標，能否落實到位是關鍵。

盡管中央有關方面每年年底都會集中治理欠薪現象，也不乏很多好辦法，如建立拖欠工資企業“黑名單”制度、推進農民工實名制、建立欠薪保障金制度等，然而，欠薪現象仍如同打不死的“小強”。筆者以為，原因之一是有關措施沒有落實到位;原因之二是沒有真正從源頭入手。

欠薪的源頭在哪里呢?應該說在于市場不規范，就拿欠薪現象最多的建筑工程領域來說，招投標不規范、層層轉包等現象已經為欠薪埋下隱患，因為欠薪難解決的主要原因是“連環欠”。所以解決欠薪必須從規范市場秩序入手，只有規范招投標、禁止層層轉包、遏制“墊資制”，才能從根子上解決欠薪。

此外，制度建設還不完善。雖然“欠薪入刑”，但農民工通過司法途徑維權的成本比較高。即使走司法程序打贏官司，但要想拿到工錢也得等待走完包括強制執行的多個程序。只有完善相關制度，才能減少維權成本。當然，工資條例的缺失也使得預防、治理欠薪的基礎不夠扎實。

國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

解決拖欠農民工工資問題，事關廣大農民工切身利益，事關社會公正義和社會和諧穩定。*、國務院歷來高度重視，先后出臺了一系列政策措施，各地區、各有關部門加大工作力度，經過多年治理取得了明顯成效。但也要看到，這一問題尚未得到根本解決，部分行業特別是工程建設領域拖欠工資問題仍較突出，一些政府投資工程項目不同程度存在拖欠農民工工資問題，嚴重侵害了農民工合法權益，由此引發的群體性事件時有發生，影響社會穩定。為全面治理拖欠農民工工資問題，經國務院同意，現提出如下意見：

一、總體要求

(一)指導。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照“四個全面”戰略布局和*、國務院決策部署，牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊圍繞保護農民工勞動所得，堅持標本兼治、綜合治理，著力規范工資支付行為、優化市場環境、強化監管責任，健全預防和解決拖欠農民工工資問題的長效機制，切實保障農民工勞動報酬權益，維護社會公正義，促進社會和諧穩定。

(二)目標任務。以建筑市政、交通、水利等工程建設領域和勞動密集型加工制造、餐飲服務等易發生拖欠工資問題的行業為重點，健全源頭預防、動態監管、失信懲戒相結合的制度保障體系，完善市場主體自律、政府依法監管、社會協同監督、司法聯動懲處的工作體系。到2020年，形成制度完備、責任落實、監管有力的治理格局，使拖欠農民工工資問題得到根本遏制，努力實現基本無拖欠。

二、全面規范企業工資支付行為

(三)明確工資支付各方主體責任。全面落實企業對招用農民工的工資支付責任，督促各類企業嚴格依法將工資按月足額支付給農民工本人，嚴禁將工資發放給不具備用工主體資格的組織和個人。在工程建設領域，施工總承包企業(包括直接承包建設單位發包工程的專業承包企業，下同)對所承包工程項目的農民工工資支付負總責，分包企業(包括承包施工總承包企業發包工程的專業企業，下同)對所招用農民工的工資支付負直接責任，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農民工工資，不得將合同應收工程款等經營風險轉嫁給農民工。

(四)嚴格規范勞動用工管理。督促各類企業依法與招用的農民工簽訂勞動合同并嚴格履行，建立職工名冊并辦理勞動用工備案。在工程建設領域，堅持施工企業與農民工先簽訂勞動合同后進場施工，全面實行農民工實名制管理制度，建立勞動計酬手冊，記錄施工現場作業農民工的身份信息、勞動考勤、工資結算等信息，逐步實現信息化實名制管理。施工總承包企業要加強對分包企業勞動用工和工資發放的監督管理，在工程項目部配備勞資專管員，建立施工人員進出場登記制度和考勤計量、工資支付等管理臺賬，實時掌握施工現場用工及其工資支付情況，不得以包代管。施工總承包企業和分包企業應將經農民工本人簽字確認的工資支付書面記錄保存兩年以上備查。

(五)推行銀行代發工資制度。推動各類企業委托銀行代發農民工工資。在工程建設領域，鼓勵實行分包企業農民工工資委托施工總承包企業直接代發的辦法。分包企業負責為招用的農民工申辦銀行個人工資賬戶并辦理實名制工資支付銀行卡，按月考核農民工工作量并編制工資支付表，經農民工本人簽字確認后，交施工總承包企業委托銀行通過其設立的農民工工資(勞務費)專用賬戶直接將工資劃入農民工個人工資賬戶。

三、健全工資支付監控和保障制度

(六)完善企業工資支付監控機制。構建企業工資支付監控網絡，依托基層勞動保障監察網格化、網絡化管理臺的工作人員和基層工會組織設立的勞動法律監督員，對轄區內企業工資支付情況實行日常監管，對發生過拖欠工資的企業實行重點監控并要求其定期申報。企業確因生產經營困難等原因需要延期支付農民工工資的，應及時向當地人力資源社會保障部門、工會組織報告。建立和完善欠薪預警系統，根據工商、稅務、銀行、水電供應等單位反映的企業生產經營狀況相關指標變化情況，定期對重點行業企業進行綜合分析研判，發現欠薪隱患要及時預警并做好防范工作。

(七)完善工資保證金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建設領域全面實行工資保證金制度，逐步將實施范圍擴大到其他易發生拖欠工資的行業。建立工資保證金差異化繳存辦法，對一定時期內未發生工資拖欠的企業實行減免措施、發生工資拖欠的企業適當提高繳存比例。嚴格規范工資保證金動用和退還辦法。探索推行業主擔保、銀行保函等第三方擔保制度，積極引入商業保險機制，保障農民工工資支付。

(八)建立健全農民工工資(勞務費)專用賬戶管理制度。在工程建設領域，實行人工費用與其他工程款分賬管理制度，推動農民工工資與工程材料款等相分離。施工總承包企業應分解工程價款中的人工費用，在工程項目所在地銀行開設農民工工資(勞務費)專用賬戶，專項用于支付農民工工資。建設單位應按照工程承包合同約定的比例或施工總承包企業提供的人工費用數額，將應付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包企業開設的農民工工資(勞務費)專用賬戶。農民工工資(勞務費)專用賬戶應向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門備案，并委托開戶銀行負責日常監管，確保專款專用。開戶銀行發現賬戶資金不足、被挪用等情況，應及時向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門報告。

(九)落實清償欠薪責任。招用農民工的企業承擔直接清償拖欠農民工工資的主體責任。在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業未按合同約定及時劃撥工程款，致使分包企業拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業以未結清的工程款為限先行墊付農民工工資。建設單位或施工總承包企業將工程違法發包、轉包或違法分包致使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業依法承擔清償責任。

四、推進企業工資支付誠信體系建設

(十)完善企業守法誠信管理制度。將勞動用工、工資支付情況作為企業誠信評價的重要依據，實行分類分級動態監管。建立拖欠工資企業“黑名單”制度，定期向社會公開有關信息。人力資源社會保障部門要建立企業拖欠工資等違法信息的歸集、交換和更新機制，將查處的企業拖欠工資情況納入人民銀行企業征信系統、工商部門企業信用信息公示系統、住房城鄉建設等行業主管部門誠信信息臺或政府公共信用信息服務臺。推進相關信用信息系統互聯互通，實現對企業信用信息互認共享。

(十一)建立健全企業失信聯合懲戒機制。加強對企業失信行為的部門協同監管和聯合懲戒，對拖欠工資的失信企業，由有關部門在政府資金支持、政府采購、招投標、生產許可、履約擔保、資質審核、融資貸款、市場準入、評優評先等方面依法依規予以限制，使失信企業在全國范圍內“一處違法、處處受限”，提高企業失信違法成本。

五、依法處置拖欠工資案件

(十二)嚴厲查處拖欠工資行為。加強工資支付監察執法，擴大日常巡視檢查和書面材料審查覆蓋范圍，推進勞動保障監察舉報投訴案件省級聯動處理機制建設，加大拖欠農民工工資舉報投訴受理和案件查處力度。完善多部門聯合治理機制，深入開展農民工工資支付情況專項檢查。健全地區執法協作制度，加強跨區域案件執法協作。完善勞動保障監察行政執法與刑事司法銜接機制，健全勞動保障監察機構、公安機關、檢察機關、審判機關間信息共享、案情通報、案件移送等制度，推動完善人民檢察院立案監督和人民法院及時財產保全等制度。對惡意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任，切實發揮刑法對打擊拒不支付勞動報酬犯罪行為的威懾作用。

(十三)及時處理欠薪爭議案件。充分發揮基層勞動爭議調解等組織的作用，引導農民工就地就解決工資爭議。勞動人事爭議仲裁機構對農民工因拖欠工資申請仲裁的爭議案件優先受理、優先開庭、及時裁決、快速結案。對集體欠薪爭議或涉及金額較大的欠薪爭議案件要掛牌督辦。加強裁審銜接與工作協調，提高欠薪爭議案件裁決效率。暢通申請渠道，依法及時為農民工討薪提供法律服務和法律援助。

(十四)完善欠薪突發事件應急處置機制。健全應急預案，及時妥善處置因拖欠農民工工資引發的突發性、群體性事件。完善欠薪應急周轉金制度，探索建立欠薪保障金制度，對企業一時難以解決拖欠工資或企業主欠薪逃匿的，及時動用應急周轉金、欠薪保障金或通過其他渠道籌措資金，先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被拖欠工資農民工的臨時生活困難。對采取非法手段討薪或以拖欠工資為名討要工程款，構成違反治安管理行為的，要依法予以治安處罰;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。

六、改進建設領域工程款支付管理和用工方式

(十五)加強建設資金監管。在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠。加強對政府投資工程項目的管理，對建設資金來源不落實的政府投資工程項目不予批準。政府投資項目一律不得以施工企業帶資承包的方式進行建設，并嚴禁將帶資承包有關內容寫入工程承包合同及補充條款。

(十六)規范工程款支付和結算行為。全面推行施工過程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問題。對長期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關部門不得批準其新項目開工建設。

(十七)改革工程建設領域用工方式。加快培育建筑產業工人隊伍，推進農民工組織化進程。鼓勵施工企業將一部分技能水高的農民工招用為自有工人，不斷擴大自有工人隊伍。引導具備條件的勞務作業班組向專業企業發展。

(十八)實行施工現場維權信息公示制度。施工總承包企業負責在施工現場醒目位置設立維權信息告示牌，明示業主單位、施工總承包企業及所在項目部、分包企業、行業監管部門等基本信息;明示勞動用工相關法律法規、當地最低工資標準、工資支付日期等信息;明示屬地行業監管部門投訴舉報電話和勞動爭議調解仲裁、勞動保障監察投訴舉報電話等信息，實現所有施工場地全覆蓋。

七、加強組織領導

(十九)落實屬地監管責任。按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則，完善并落實解決拖欠農民工工資問題省級人民政府負總責，市(地)、縣級人民政府具體負責的工作體制。完善目標責任制度，制定實施辦法，將保障農民工工資支付納入政府考核評價指標體系。建立定期督查制度，對拖欠農民工工資問題高發頻發、舉報投訴量大的地區及重大違法案件進行重點督查。健全問責制度，對監管責任不落實、組織工作不到位的，要嚴格責任追究。對政府投資工程項目拖欠工程款并引發拖欠農民工工資問題的，要追究項目負責人責任。

(二十)完善部門協調機制。健全解決企業工資拖欠問題部際聯席會議制度，聯席會議成員單位調整為人力資源社會保障部、發展改革委、公安部、司法部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行、國資委、工商總局、全國總工會，形成治理欠薪工作合力。地方各級人民政府要建立健全由政府負責人牽頭、相關部門參與的工作協調機制。人力資源社會保障部門要加強組織協調和督促檢查，加大勞動保障監察執法力度。住房城鄉建設、交通運輸、水利等部門要切實履行行業監管責任，規范工程建設市場秩序，督促企業落實勞務用工實名制管理等制度規定，負責督辦因掛靠承包、違法分包、轉包、拖欠工程款等造成的欠薪案件。發展改革等部門要加強對政府投資項目的審批管理，嚴格審查資金來源和籌措方式。財政部門要加強對政府投資項目建設全過程的資金監管，按規定及時撥付財政資金。其他相關部門要根據職責分工，積極做好保障農民工工資支付工作。

(二十一)加大普法宣傳力度。發揮新聞媒體宣傳引導和輿論監督作用，大力宣傳勞動保障法律法規，依法公布典型違法案件，引導企業經營者增強依法用工、按時足額支付工資的法律意識，引導農民工依法理性維權。對重點行業企業，定期開展送法上門宣講、組織法律培訓等活動。充分利用互聯網、微博、微信等現代傳媒手段，不斷創新宣傳方式，增強宣傳效果，營造保障農民工工資支付的良好輿論氛圍。

(二十二)加強法治建設。健全保障農民工工資支付的法律制度，在總結相關行業有效做法和各地經驗基礎上，加快工資支付保障相關立法，為維護農民工勞動報酬權益提供法治保障。

國務院辦公廳

1月17日